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關鍵詞：

基層社會管理 創新 烏海市

中圖分類號： C916 文獻標識碼： A

當前，社會管理的重點在基層，難點也在基層。因為大量社會需求來源于基層，大量社會問題產生在基層，大量社會矛盾根源在基層，只有搞好基層社會管理和服務，社會管理的大廈才具有扎實的根基。因而，一定意義上講，基層社會管理水平的高低既影響著社會管理宏觀政策的有效貫徹和落實，也直接反映出社會管理的整體績效。因此，必須明晰當前重點，并努力尋求有效路徑，促進基層社會管理水平提升。

一、基層社會管理現狀——以烏海市為例

烏海市轄3個縣級行政區，總面積1754平方公里，人口50萬，2004年實行城鄉一體化改革，城市化率達94%，是一座新興的工業城市。與全國其他地級市相比，烏海市面積不大、人口不多、城市化水平較高。當前，烏海市正處于轉型升級、科學發展的關鍵時期，又處于社會矛盾、社會問題凸顯期，發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出。給傳統的社會管理模式帶來了極大的沖擊，創新社會管理模式、提升社會管理能力刻不容緩。具體工作中，基層社會管理存在的一些問題：

1、社區運轉機制不能夠適應新形勢。社區工作聯系責任機制和工作協調機構仍不健全，社區所轄改制企業移交工作不夠規范，如少數破產、改制企業移交本單位職工組織、戶籍、計劃生育、綜合治理等關系時底子不清，情況不明，少數單位在將各項社會事務向社區移交時，不能提供必要的管理條件等等，給社區工作帶來較多難度。與此同時新的社會事務大量產生，而社會管理體制落后，使一些社會糾紛和社會矛盾不能及時解決。

2、一些領導對基層社會管理認識不到位，尚未引起足夠重視。有的認為社會管理事雜面廣，成績體現難；有的認為社會管理在政績考核中權重較低，干好干壞影響不大；有的認為社會管理耗時耗神，害怕被瑣事纏身；有的認為只要經濟發展了，社會管理工作就能迎刃而解，基層社會管理是基層干部的事，與己關系不大。

3、服務體系不夠健全，部分地方出現管理真空。目前，社區服務水平及質量仍無法滿足居民群眾多層次、多樣化的需求。如社區居民普遍關心的公共安全問題、居住環境優化問題、文體活動組織問題等較多問題還沒有完全得到有效地解決。同時，現在的社區居委會難以發揮群眾自治組織的作用，實際上每日從事大量本來由政府職能部門或社會中介組織承擔的事務性工作。在這種情況下,由于管理粗放，基層社會管理和服務體系不健全，絕大部分問題在基層得不到有效解決，造成大量上訪和。

4、基層自治與居民參與不足。社區參與是社區自治的基礎，只有社區居民充分參與社區事務的決策、協商和處置，社區自治才有萌芽和發育成長的土壤。目前我市社區參與總體處于初級水平，社區居民在社區事務和管理服務上參與不足，積極性不高，沒有體現居民群眾自我管理、自我服務的基層民主形式。

二、創新社會管理的思路

推進社會建設和社會管理創新，最根本的一點，在于“打好基層、夯實基礎”。為此，必須針對烏海存在的突出問題，選準突破口，從體制、機制上大膽創新，不斷增強基層社會管理和服務水平。筆者認為，要從5個方面著力：

1、轉變機制。由弱街道強社區過渡到撤街道建社區。街道辦事處作為政府的派出機構在單位制的社會管理中起到不可替代的作用，隨著社會經濟的發展，社會管理的復雜化，多元化，街道辦事處逐漸成為了區政府與社區的傳話筒，其具體管理職能弱化，且占據著人、財物等大部分基層社會管理資源。而最貼近居民的社區管理得不到應有重視和支持。因此，“撤街建區”不失為我國加強和創新社會管理的可選路徑。

下放人、權、責，由二級政府、四級管理向三級政府、三級服務轉變。政府職能部門面向社區實現工作重心下移。一方面，加快構建財權與事權相匹配的社會事務公共資源配置體制。另一方面，推動公共資源社會投入重心向下，重點扶持社區。并利用科技信息管理對社區服務做到網格化、精細化。

2、轉變觀念，加強認識。一調整“指揮棒”的內容。進一步把基層社會管理與服務納入政績考核內容，扭轉各級干部的政績觀，切實提高對社會管理特別是基層社會管理的重視程度。努力轉變各級干部特別是基層干部的工作重點，把及時了解掌握和化解基層社會管理中的問題作為核心工作來抓，把基層社會管理能力和效能作為領導考評的重要內容。加強群眾工作能力培訓和鍛煉，切實提高各級領導干部的社會管理能力。二強化“治未病”的思想，變應急管理為日常管理。轉變依靠強制力和威懾力保持社會穩定的傳統觀念，增強從“治未病”的思維和角度維持社會穩定的意識，改進與完善對容易引發社會糾紛的重點領域、重點部門的管理辦法、體制機制，切實增強將社會矛盾主動化解在基層和萌芽狀態的能力。

3、加強社區功能，提高社區管理服務水平。

隨著政府行政管理體制改革的深入和職能轉變的加快，以及住房、醫療、養老、就業等各項改革的深入，社區承擔起越來越多的服務功能，服務居民的角色越來越重要、任務越來越繁重，因此，必須加快強化社區的各項服務功能，在社會救助、居住環境、文化娛樂、醫療衛生、勞動就業、社區治安、權益保障等方面全方位發揮作用。在工作實踐中借鑒香港、新加坡等地社區自治經驗，探索設立政務、衛生、文化服務中心，剝離原有村（社區）承擔的政府行政管理職能，逐步建立“兩級統籌發展、三級管理服務”的現代城市管理體制。要按照“強政府、大社會”的原則，將社區工作人員從繁雜的行政事務中解脫出來，集中精力主導居民服務。

4、調動社會力量，參與社區管理，共建和諧社區。樹立“多中心”思想，積極支持和培育基層社會管理力量。堅持城市社區自治和農村村民自治，同時大力培育、發展各種社會組織、中介組織，引導更多的社會力量參與基層社會管理。更多吸納企事業單位，參與社區管理，引導社會組織服務社會。加大宣傳力度，加強社區服務意識，更好地發揮黨員干部、社會骨干、志愿者參與社區建設積極性。

5、加大基層居民參與力度。居民參與是基層社會自治的重要基礎，是我國基礎社會管理創新的基本模式和發展方向，因此，要正確認識當前我國居民參與基層社會管理不足的現狀和原因，在政策制定、制度設計、行為觀念、社會文化、社區建設等方面采取積極措施，不斷擴大基層社會管理的居民參與度，實現參與數量和參與質量雙提升。

三、正確處理好幾個關系

推進社會建設和社會管理創新，除了從體制、機制上大膽創新，不斷增強基層社會管理和服務水平。還需要我們在工作實踐中，正確處理好幾個關系：

1、動態協調與源頭治理的關系

社會管理的重要工作是協調社會關系、化解社會矛盾。因此，需要建立訴求表達機制、矛盾糾紛的滾動排查和預警機制、矛盾的調處機制、社會治安防控體系，使社會問題和社會矛盾不斷得到化解。另一方面，源頭治理是治本之舉。特別是要著力解決好民生、民主、民心問題。

2、虛擬社會與現實社會的關系

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第一類：對國家基層戰略目標和農村基層發展目標的關注程度都很低。這是一個“盲目型”的目標模式，與大學生“村官”工作長效機制的品性格格不入。

第二類：對農村基層發展的關注程度較高，而對國家基層戰略的關注程度較低。這是一種“基層取向型”的目標模式，將大學生“村官”工作的著眼點專注于農村基層發展上。這種取向容易獲得農村基層的認可，但對整個社會秩序的關注度不夠，也不可取。

第三類：對國家基層戰略目標的關注程度較高，不在意農村基層社會的發展。這是一種“國家控制型”目標模式，將大學生“村官”工作的著眼點專注于國家政權的延伸之上。鄉村社會在大學生“村官”工作中感覺不到政治、經濟、社會、文化和生態等層面的“實惠”。

第四類：對國家基層戰略目標和農村基層社會發展目標都較為關注。這是一種“多元協調型”目標模式，將大學生“村官”作為中介，鏈接國家基層戰略和農村基層發展。具體而言，通過大學生“村官”的介入，一可以服務于國家基層戰略，增強國家對農村基層社會的控制，既推進農村基層社會治理的實施和基層社會秩序的形成，又通過基層鍛煉，促進大學生“村官”的成長成才，為黨和國家培養和儲備人才；二可以服務于農村基層社會發展，通過大學生“村官”這一新型力量促進農村政治、經濟、社會、文化和生態等全面發展，提高農村公共物品供給的質量與數量；三可以在服務于國家戰略和農村基層社會發展過程中實現大學生“村官”自身的成長成才和自我實現。“多元協調型”目標模式有機協調、整合了多元主體的價值偏好和目標取向，也具有一定可持續發展特性，是可取的目標模式，也是大學生“村官”工作長效機制建設中必須明確和服從的目標前提。

二、長效機制的內容：融合工具理性與價值理性

長效機制是屬于“工具范疇”的，其合理性需要以“目的”為基礎，只有服務于“目的”的“工具”才是合理的。工具理性指的是通過精確計算的方法選擇行動方案的理性，用“兩害相權取其輕，兩利相權取其重”的思維來判斷采取何種行動實施何種政策。價值理性指的是通過有意識地對一個特定的行為以倫理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就，是否行動、采取何種行動取決于該行動蘊含的價值意義是否合適，是否符合倫理需求。上文第一類既不關注工具理性，也不關注價值理性，屬于非理性型，大學生“村官”長效機制建設如果遵循此類理性模式，將無法真正推動大學生“村官”工作的發展，不具有可持續發展性，自然也就不能稱之為“長效”機制。第二類“價值取向型”理性模式強調大學生“村官”長效機制的人性化、倫理化和價值化，更多強調大學生“村官”長效機制建設要與“國家基層戰略—農村基層發展”相融合的目標。但是，目標的實現需要切實的工具予以實現。若一味強調目標而不關心工具（即長效機制）的科學化程度，目標也就無法很好實現。第三類“工具取向型”理性模式強調關心大學生“村官”長效機制的規范化、科學化和高效化。但是這種理性模式似乎忘掉了大學生“村官”工作應該擔負的與“國家基層戰略—農村基層發展”相融合的目標，屬于是“沒有目標”的機制。現有的大學生“村官”工作機制建設更多屬于此類。第四類“目標—工具融合型”理性模式以大學生“村官”工作應該擔負的“國家基層戰略—農村基層發展”為目標前提，在此基礎上科學設定有關體制機制，以科學化的方式實現目標。它有助于實現大學生“村官”工作機制的“長效化”——既被多元群體所認可，具有可持續性，又兼具有效性，能夠實現大學生“村官”工作的預期效果、效能和效率。

建設中的目標—工具關系

體現目標—工具融合型理性模式的大學生“村官”工作長效機制應該主要包括如下三大方面的內容：

一是堅持差別化的選聘、培養機制。“差別化”的原因是實際情況具有多元化特征，村情有差別，大學生“村官”的個性、專長和價值偏好也有差別。因此，在選聘大學生“村官”時，不能單憑“行政能力”、“申論”考試成績，而應該兼顧任職農村需求、應聘者專業特長和偏好；在任職安排時，也不能單憑直覺或隨機進行，而應該結合村情、村需，結合大學生“村官”個性特點和意愿等綜合考慮；在對大學生“村官”進行培訓、培養時，更不能實施“一刀切”模式，而應該根據創業富民、服務親民、村務管理、專業技術和復合發展等五類分類實施。

二是基于農村公共需求導向的創業機制。大學生“村官”工作長效機制首先必須保障農村基層公共需求的滿足，并通過具體的創業行動切實滿足這些需求。最終使得其工作能夠符合農村的具體需要，讓農村的政治、經濟、社會、文化和生態等各個層面取得發展；實現大學生創業與富民相結合、發展企業與發展農村事業相結合、自我實現與農村基層發展相結合；大學生“村官”順利“進村”、有效“干事”，使大學生“村官”的個性特長、專業特長與現代農業、現代農村、現代農民無縫隙對接等。

三是兼顧國家戰略和基層發展的考評機制。考評具有引導、診斷、監督和激勵的作用，是大學生“村官”長效機制當中的重要內容。據調查，現行考評機制存在一些突出問題：更多針對大學生“村官”本人開展測評，而對某一地區的大學生“村官”工作考核的機制并不多見；更多籠統地、原則性地考核德、能、勤、績等幾方面，并沒有切實結合“國家基層戰略—農村基層發展”這一目標。因此，以后需要做到如下幾方面：考評指標的設計要緊密結合“國家基層戰略—農村基層發展”這一目標，重點考察大學生“村官”工作以及個人對國家基層戰略、農村基層發展的貢獻度；考核內容設計要詳細結合國家基層戰略、農村基層發展兩個維度；考核方式、考核期限、考評主體、結果運用等方面要科學、規范、有效；不僅要建立針對大學生“村官”個體、群體的考評機制，而且要建立針對某地區、某部門大學生“村官”工作本身的考評機制等。

三、長效機制建設的組織實施：增強協調與統籌

在長效機制建設過程中需要加強統籌層次，只有這樣才能實現長效。這需要一定層次的統籌、協調，否則難以促成多元主體的配合，自然也就無法實現機制的“長效化”。目前，應該增強省、市級的統籌力度，由省、市級組織部門牽頭，財政部門、人力資源與社會保障部門等部門聯動統籌實施大學生“村官”工作長效機制的建設。具體而言，需要著重提高如下幾方面的統籌層次和力度：

大學生“村官”選聘培養、激勵保障、干事創業機制的統籌。一方面，目前存在省聘、市聘、縣聘、鄉聘乃至村聘等各類大學生“村官”，在來源、選聘標準、“村官”素質、村官的身份、職能角色定位和工資待遇等方面千差萬別；另一方面，各地各級有關大學生“村官”的培訓、培養、干事創業、激勵保障等機制參差不齊。這種多層級、缺乏統籌的工作機制在本質上屬于“粗放型”，工作整體績效不高，與“國家基層戰略—農村基層發展”相融合的工作目標不相適應。因此，在選聘、培養等方面的機制需要省級、市級統籌，實現整體上的協調和總體工作效率、效果的提升。

大學生“村官”工作監督管理的統籌。目前對大學生“村官”工作本身的監督管理不夠，使得實際效果在不同地方存在較大差異，很多地方大學生壓根就沒有進入農村，而被鄉鎮“截留”；有的更多從事一些臨時性的工作，如人口普查、迎接上級檢查、整理會議材料等；很多地方大學生雖然形式上“進村”了，但要么忙于自己創業，要么忙于準備考研、考公務員，并未真正擔當起“村官”職責，等。因此，對于大學生“村官”工作的監督管理機制要加強，使這一工作切實生效，省級、市級有關部門要承擔此類責任。

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由于特殊的國情，改革開放前30年我國社會治理的基本特征是“全能型國家管理”和“總體性社會治理”的重疊并行，致使社會嚴重依附于國家，社會治理與國家管理高度一體化和政治化。基于此而建構的“國家―單位―個人”的一元主體、單線條的社會治理格局曾在很長一段時期內有效地維控了我國社會經濟的基本秩序和穩定局勢，但也同時窒息了應有的社會活力。改革開放后30多年由于社會結構的深刻變動和利益群體的深度分化，我國社會結構已由“總體性社會”演變成了“多元化社會”，并在階層結構方面表現出了某種“分化”與“斷裂”的特征。在這種背景下，如何再次構建起較為有效的社會管理新格局，更新管理理念、改進治理方式、拓寬公共服務領域，對我國當前及未來的社會建設而言具有十分重要的戰略意義。

從社會管理實踐向社會治理創新的轉變既表明了國家治理的有效性積累，也體現了國家治理的策略性、階段性與能動性。通過回溯社會主義中國的社會治理歷程我們可以發現：在單位制社會時期，雖然國家也非常注重各個發展階段的社會管理問題，但從總體上來看，國家并未針對社會領域的新變化而做出重大的管理布局，最終導致一直沿用舊有的思維框架來處理社會領域的新問題成為各項管理工作的“慣習”。而即使是在利益分化的單位制社會解體時期，由于諸種因素的羈絆，國家也未能建構起較為系統而高效的社會治理體系，國家與社會的同構性在某種意義上導致了社會治理實際上被長期淹沒在國家管理體系之中，因此對許多社會問題的治理難以取得預期的效果。新時期，黨和政府推進社會治理創新的宗旨在于：試圖通過有效的制度供給，實現社會治理從“總體-支配型”的管制模式向“技術-治理型”共治模式的轉變，以實現治理效能和服務效果的顯著提升。

十八屆三中全會《決定》將以往突出強調的“社會管理”改為了“社會治理”，雖只有一字之差，但表明了黨和政府社會管理理念和方式的一種變化。“社會治理”不同于傳統的“社會管理”：（1）從主體構成上來看，傳統的“社會管理”主體主要是政府和國家，一般帶有強制性，而“社會治理”除了國家和政府之外還特別強調社會組織、企業、公民個體等社會力量的參與；（2）從方式上來看，傳統的“社會管理”方式一般都以帶有行政性的管制方式為主，而“社會治理”的方式除了行政方式以外還強調法律、市場、社會自助互助、思想道德建設等多種方式和手段的運用，強調各主體之間的協商合作，倡導公開、透明、法治化的管理活動；（3）從方向來看，傳統的“社會管理”一般是單向式的、自上而下的行政命令比較多，而“社會治理”強調的是雙向的多元主體間的平等互動；（4）從內容來看，“社會管理”多以行政管控的內容為主，而“社會治理”則是政府和社會組織共同為社會成員提供各種公共服務，包括協調社會關系、化解社會矛盾，實現社會的安定有序；（5）從目的來看，“社會管理”的最終目的是為了維持社會穩定，“維穩”幾乎成了其最終歸宿和最高要求，而“社會治理”則是為了培育更大范圍的公民社會和提供更廣泛的社會參與渠道；（6）從權利配置來看，傳統的“社會管理”多是以政府的集權式管理為主，以單純的強制性秩序維持為核心目標，而“社會治理”則強調政府管理要多給社會放權，并為公民的增權提供機會和便利。針對社會治理的這些特征，筆者認為，其相關的策略至少應該包括以下五個方面：

一是實現“為民服務”思維向“與民服務”理念的轉變。社會治理創新需要從自身的優勢視角出發來進行思考。以基層社區為例，可嘗試改變以往的“社區需求或社區缺失”為取向的“需求模式”，而替代以社區優勢或社區強項為取向的“優勢模式”，強調應該用一種“優勢視角”或“能力鏡片”去了解基層居民的實際需求。

二是尋求社會治理方式的柔性化轉變。社會穩定的“剛性”思維必定會導致“剛性社會管理”，這種管理的缺陷在于無法發揮社會治理主體的能動性，甚至會導致社會矛盾的積聚。而柔性社會治理則是“以人為本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社會治理客體的心理與行為規律而施以的、非強制性的治理手段，其主題是“規律、非強制、潛在以及自覺”，即治理依據是心理和行為的規律、方式方法是非強制性的、對人的影響是潛在的以及最終目標是讓民眾自覺行動。

三是以“協同政府論”促進社會治理體制的優化。基于社會治理的角度來運用“協同政府論”，至少可以達成四種目標：一是綜合考慮消除治理體制內部的矛盾和張力，提升治理系統的整體效能；二是通過消除不同治理項目方案的重復與沖突來更科學地使用各種資源；三是在相關治理部門的不同利益主體之間加強合作和傳遞優秀理念，從而形成一種“協同性”或更加明智的治理方式；四是從服務民眾的角度出發，提供一套更為完整或“無縫隙”的服務方式。

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黨建引領脫貧攻堅“實”。實施“廣場問政”和“脫貧問政”，始終把扶貧工作、脫貧攻堅擺在突出位置，完成生態移民、扶貧搬遷2550戶9873人，全面消除貧困鄉鎮，累計減少貧困人口43610人，貧困人口發生率從18.88%降至10.23%。

黨建引領生態文明建設“實”。堅持以綠色生態發展為理念，積極創建國家環境保護模范城市，大力實施“綠色都勻”三年行動計劃，新增營造林面積8.56萬畝，退耕還林工程面積4.5萬畝，治理荒漠化面積16.58平方公里，全市森林覆蓋率從55.37%提升到59%。先后榮獲全球綠色城市、中國十佳空氣質量城市稱中國宜居城鎮等s譽稱號。

黨建引領城鎮化建設“實”。按照做強城市、做大鄉鎮、做美農村的思路，加快推進全國新型城鎮化縣級市綜合試點建設，全市城鎮化率達57.99%，“雙百城市”建設踏出堅實步伐。

黨建引領改革創新“實”。重點領域和關鍵環節改革取得決定性成果，政府職能持續轉變，開放型經濟持續發展，社會和基層活力持續增強，社會生產力持續解放和發展。

黨建引領區域發展“實”。全市地區生產總值從110.16億元提高到190.54億元，財政總收入從16.85億元提高到34.22億元，工業增加值從28.39億元提高到38.95億元，年均增速均達到15%以上，綜合實力實現新跨越。

黨建引領社會治理“實”。立體式綜合治理網絡初見雛形，法治都勻、平安都勻建設繼續推向前進，群眾安全感滿意度進入全省前列。

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政府公共服務能力是社會管理能力的核心體現和基礎。只有把各項社會事業做實、做好、做到位，社會管理才會有堅實的群眾基礎。因此，加強基層政府的社會管理能力建設，必須深化財政體制改革，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，建立健全基本公共服務體系，提高基層政府社會管理和公共服務的保障能力。（1）合理界定中央政府和地方政府在公共服務供給中的權責，特別要科學界定各級政府的基本公共服務支出責任，適當調整和規范中央與地方的收入劃分，健全財權與事權相匹配的財政體制，實現各級政府事權和財權的統一，加大財政對基本公共服務的投入。（2）建立和完善以實現基本公共服務均等化為目標的財政轉移支付制度，通過一般性轉移支付實現地方財政能力均等化，通過專項轉移支付確保全國性基本公共服務均等化，從而平衡不同區域間財政提供公共服務的能力差異，從宏觀層次提高基層政府公共服務的供給效率與能力。（3）可以考慮開征物業稅、改革資源稅、將地方國有資本納入財政預算等途徑，建立基本公共服務財政投入穩定增長的機制，培育基層政府履行公共服務職能的穩定財源。（4）推進省直管縣的財政管理體制改革，減少財政管理層級，按照基本公共服務均等化的要求，強化省級政府調節地方財力分配的責任，調整城鄉之間公共服務財政投入結構，改變重城市輕農村的投入體制，加大對農村及困難地區基本公共服務的財政投入，逐步形成合理、平衡的縱向與橫向財力分布格局。（5）優化公共財政資金對不同公共服務領域與項目的分配結構，重點增加社會性公共服務投入，把公共服務供給的重點放在基礎教育、基本公共衛生保健、基本社會保障方面，強化基層政府在基本公共服務中的責任。（6）積極探索社會組織和市場力量參與公共服務供給的有效方式，選擇具有部分競爭性或部分非排他性特征的公共服務，通過委托、合同外包、許可經營、用者付費、內部市場等多種方式，構建公共服務的多中心供給體制，提升基層政府公共服務供給的組織能力，實現公共服務供給的主體多元化、資金來源多元化、公共服務社會化。

二、統籌城鄉發展，實現城鄉社會管理一體化

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以基層社恢復重建為基礎，打造全新供銷社基層組織體系為目標，以科學發展為主題，大力推進組織創新、經營創新和服務創新，進一步增強基層供銷社的經營活力和服務能力，逐步把基層供銷社建設成為自主經營的主體、合作經濟組織的聯合體、為農服務的新載體，在建設社會主義新農村、促進供銷社科學發展中發揮更大作用。

堅持經營與服務同步提升的原則，努力實現經濟實力的新增長，服務水平的新提升；堅持改造和新建并重的原則，注重分類建設，鼓勵多種形式的新建；堅持統籌兼顧、重點帶動的原則，將綜合經營服務中心建設作為基層供銷社建設的重要抓手和具體措施，形成示范效應，帶動基層組織發展；堅持形式與內容相結合的原則。既要掛綜合經營服務中心的 牌子,又要有綜合經營服務的內容及其定位；堅持改革創新和開放辦社的原則，大膽創新經營機制、服務方式和組織形態，形成多樣化發展的新格局。

二、建設目標及標準

綜合經營服務中心建設，要按照“布局合理、功能完備、服務配套、制度健全”的要求，以基層供銷社等為主體，采取提升、改造、新建等多種形式，盤活調整資產和經營設施，優化資源配置，形成集商品經營、產業發展、網絡建設、涉農服務和帶動合作經濟組織發展于一體的綜合平臺，進一步提升經營和服務水平，構建具有特色的供銷社基層經營服務新體系。2014年，每個縣市恢復重建基層社1家以上；試點推進綜合經營服務中心建設，房縣開展試點建設3家，其他縣市各自試點建設1家。

根據全市基層組織發展的現狀，分為一類、二類、三類“綜合經營服務中心”建設。其標準為：

一類“綜合經營服務中心”：具有集中完整的經營服務設施，參與“新網工程”3項業務以上，有較好的網絡基礎，經營效益好，參辦領辦專業合作社5家以上，發展村級綜合服務社5家以上，發展農產品標準化生產基地500畝以上或銷售農產品500萬元以上，成立協會或聯合會、聯合社1家以上，開展3項以上涉農服務，基本制度健全，門店、標識形象良好。

二類“綜合經營服務中心”：經營服務設施較為集中完整，參與“新網工程”2項業務以上，經營活動正常，有一定的經濟效益，參辦領辦專業合作社2家以上，發展村級綜合服務社2家以上，發展農產品標準化生產基地300畝以上或銷售農產品300萬元以上，成立協會或聯合會、聯合社1家以上，開展2項以上涉農服務，基本制度健全，門店、標識形象良好。

三類“綜合經營服務中心”:指依托種植、養殖、生產、加工、營銷和服務型龍頭企業（市場），組建具有業務優勢、從事經營服務活動的組織（實體）。此類“綜合經營服務中心”經營服務的內容可以是綜合性的，也可以是單項性的，組織架構可與依附的主體“一套班子、兩塊牌子”，也可以單獨設立。

具備一定網絡基礎和較強經營功能、具有服務帶動能力、基本制度健全的專業合作社、專業合作社聯合社、綜合服務社等，應通過進一步提升經營服務水平，努力發展成為該類“綜合經營服務中心”。

“綜合經營服務中心”對外掛“XXX供銷社綜合經營服務中心”牌子，還可增掛“XXX綜合經營服務社”牌子。

三、主要任務

（一）大力開展經營活動。“綜合經營服務中心”建設的首要任務是搞活經營，增強自主發展能力。要圍繞新農村建設，切實抓好農資、農產品、日用品、再生資源等傳統業務。根據自身條件，積極介入涉農領域、現代服務業和新興產業，擴大經營領域和網絡覆蓋。加強銷售終端的建設、管理與服務規范，提升檔次水平，發揮網絡綜合效能。

（二）積極做好為農服務。“綜合經營服務中心”建設必須體現辦社宗旨，增強服務功能。要采取多種形式領辦、參辦各類合作經濟組織，培育農產品經紀人隊伍，開展農技、購銷、培訓、資金、中介、加工儲運等專業化服務。參與農業社會化服務體系建設，結合實際開展各類涉農服務。加強合作經濟組織內部建設，促進品牌、質量、制度、文化等建設，提升發展水平。

（三）不斷完善體制機制。“綜合經營服務中心”建設要順應市場要求，建立和完善有利于發展的運行機制，既要通過改造重組化解歷史包袱，將有限的資源集中到發展經營上，又要以改造重組為契機，引入資本、人才和業務，建立規范的治理結構和靈活的經營機制。要加強基本制度建設，保持供銷社組織的特性。

（四）切實加強人才隊伍建設。“綜合經營服務中心”建設必須依靠人才支撐。要吸引農村能人、專業大戶和高校畢業生參與基層組織建設，造就一批經營管理、專業技術和實用人才。加強基層組織帶頭人的教育、管理和培養，增強事業心和責任感，改善年齡、知識結構，提高帶領基層組織健康發展的能力與水平。

四、保障措施

（一）加強組織領導。“綜合經營服務中心”建設是供銷社改革發展的重要環節，各縣市供銷社要將“綜合經營服務中心”建設工作擺上重要位置，主要領導要親自抓這項工作，搞好整體部署、抓好試點、不斷總結經驗、進行精心指導。要建立領導班子、相關部門定點聯系、分片包干等工作制度，切實解決工作中遇到的問題。

篇（7）

黃島區綜合行政執法改革的深層看點在于它推進了行政執法體制和行政管理體制的科學化、合理化。一是基于“決策-執行-監督”原則，構建和完善綜合性行政執法體制。在管理與執法適度分離的前提下形成了以“決策-執行、專業-綜合、巡察-協察、案審-法制”等為表征的結構化執法體系。二是基于“執法-管理-服務”邏輯，實現了一體化管理模式。以縱深推進的綜合行政執法連同不斷普遍化的政府購買公共服務，在基層地方促進傳統行政管理及其實現方式的重構，有利于形成以管理為核心、以執法為保障、以服務為本質的政府治理新模式。三是基于“參與-執法-合作”思維，完善和發展行政主導、市民參與、社會協同的綜合行政執法體系。促進市民參與綜合行政執法過程，加強行政執法機構與社會組織的合作，更加有利于實現綜合行政執法目標。

篇（8）

（一）取得的主要成果、亮點、成績

過去五年，三駿發展蹄疾步穩、務實奮進。在中央、省委、扶余市委的正確領導下，全鄉上下緊緊圍繞建設綠色、開放、幸福、美好三駿的奮斗目標，在搶抓機遇中苦干實干，在應對挑戰中克難前行，經濟社會各項事業發展和黨的建設都取得了新成績。

五年來，綜合實力顯著提升。主要經濟指標較快增長，預計2021年生產總值9.8億元，比2016年增長13%；農村常住居民人均可支配收入達到13850元，比2016年增長25%。創新轉型深入推進，產業結構不斷優化。農業機械化、規模化和信息化水平大幅提高，糧食產量保持在14.2萬噸,比2016年增長9%。新增小規模養殖場15戶，牧業增加值增長6%。農村集體資源清理成效明顯，收回資源1.03萬畝，清收資金近593.3萬元。成功引進扶余市科農谷業生產基地“萬頭牛、三萬只羊”項目，引進投資4.5億元。

五年來，人居環境明顯改善。深入實施農村人居環境整治三年行動，實現了農村垃圾收轉運一體化，改造農村廁所2676戶，農村集中供水率達到100%；打造精品路線1條，創建進步村、示范村17個，完成道路硬化35公里，拆除危舊房屋、殘垣斷壁538處，安裝路燈1793盞，堅持生態優先、綠色發展，兩級河長累計巡河7000余次，完成造林綠化807.4公頃，聯系秸稈打捆企業8個，累計打捆24113.2公頃。鄉容鄉貌進一步靚化，環境得到大幅改善。

五年來，脫貧攻堅成績斐然。5個省級貧困村全部退出，541戶1008人實現脫貧。監測戶、邊緣戶返貧風險全部消除。實施產業扶貧項目1個，帶動群眾人均增收600元。實施農房改造247戶；全面落實“兩免一補”，享受“雨露計劃”19人；辦理慢性病證459人，累計報銷醫保、大病救助、醫療救助等各項費用1000多萬元；開發鄉本級扶貧特崗29個。

五年來，民生福祉持續增進。社會事業全面進步，民生工程深入實施，一批事關群眾生產生活的實際問題有效解決。教育均衡發展取得新成效。公共文化服務體系不斷完善。醫療衛生設施繼續提升，社會保障擴面提質，住房、就業、食品藥品安全、養老服務水平不斷提高。全面深化改革有序開展，供給側結構性改革取得初步成效，資源要素市場化配置改革不斷深化。平安三駿、法治三駿建設成效顯著，社會和諧穩定。

五年來，黨的建設全面加強。扎實開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育和“兩學一做”學習教育，持續開展“轉作風、抓落實、促崛起”活動，黨員、干部、人才隊伍建設取得新成效，新發展黨員104名。大力推進基層組織建設，基層基礎不斷夯實。注重培育和踐行社會主義核心價值觀，意識形態、精神文明建設不斷強化。完善懲防體系，黨風廉政建設和反腐敗斗爭深入推進，共處置問題線索27件，其中立案8件、開除黨籍4人、黨內警告4人、誡勉談話14人、談話提醒31人。黨管武裝、群團、老干部和關心下一代等工作持續加強。

（二）存在的主要問題

一是產業發展后勁不足，產業發展品質不高；農村集體經濟發展和農民持續增收的難度較大。二是基層治理能力和治理水平有待提高，社會矛盾依然存在，維穩工作任重道遠。三是全面從嚴治黨主體責任落實存在層層遞減現象，部分基層組織比較薄弱，少數黨員干部思想不夠解放，先鋒意識、擔當意識不強。

二、未來五年（2022-2026）工作安排

（一）發展形勢分析

2022-2026年三駿鄉將以鄉村振興為抓手，在充分挖掘文化底蘊上下好功夫、在做大做強特色產業上下好功夫、在在做強做特文旅經濟上下好功夫、在美化創優鄉村環境上下好功夫。

一是在充分挖掘文化底蘊上下好功夫。三駿鄉具有豐富多彩的少數民族民俗文化等，還有得天獨厚、獨具特色的自然景觀。可以打造“一村一品”等文化產業，為鄉村振興注入文化動能，激活鄉村業態，帶動鄉村發展。

二是在做大做強特色產業上下好功夫。鑒于三駿鄉實際情況，要抓住產業振興這個“牛鼻子”，立足“黏玉米”特色產業，在“特”字上做文章、在“優質”上下功夫，加快特色農業發展步伐，以產業振興吸引資源、留住人才、帶旺鄉村。實現鄉村產業振興，必須加快調整優化鄉村產業結構。要堅持以商業化的經營為方向發展農業，積極引導農戶做大農產品加工，推動一二三產業融合發展，推動農業由增產導向轉向提質導向，實現鄉村經濟高質量發展。

三是在做強做特文旅經濟上下好功夫。三駿鄉擁有旅游資源，有少數民族文化。可以說，我鄉發展文旅經濟已經有一手好牌，關鍵要打好、用好這副牌。要把“龍頭”舞起來，我們要著力打造的景區，文化內涵豐富，文化形態多元，要成為發展全域旅游的龍頭。要加大創建力度，既要抓路、水、電、網等基礎設施，也要抓吃、住、行、游、購、娛等要素保障，還要抓服務品質、運行機制、宣傳推介，多管齊下、全面推進，著力提升景區對全域旅游的核心帶動作用，爭取將核心景區納入全市旅游總體規劃。

四是在美化創優鄉村環境上下好功夫。把鄉村扮美，全力打造生態宜居、幸福開放新三駿。我鄉依然不夠“美”，一些村莊也僅僅停留在“面子”上，“里子”還比較虛，存在文化優勢發揮不明顯、生態挖掘不充分、服務配套不健全等問題。

（二）重點工作安排

1.力促經濟發展有速度更有質量。立足新發展格局，大力氣推進產業轉型。一是鑄強總部經濟支柱。繼續把招商引資作為穩增長的重要途徑，持續優化營商環境，，力爭再引進1-2家上規模企業落戶三駿。二是發揮現代農業特色。完善農田水利設施，筑牢現代農業發展根基，充分整合資源，科學統籌布局，優化產業布局，聚力打造規模種植業，力爭培育1-2種綠色品牌產品，全面提升農產品市場競爭力。三是激發服務業態活力。以生態文化旅游為突破口，深挖生態資源和特色文化，積極融入扶余市“一村一品、一鄉一景”的特色鄉村環境創建，力爭打造1-2條精品線路，打造錫伯族民俗文化園。

2.力促城鄉面貌有顏值更有底蘊。一是以扶余市創建省級衛生城市為契機，努力實現全面全域人居環境整治的美麗蝶變，力爭形成了“一戶一處景、一路一幅畫、一線一風光、一村一特色”的大美格局。二是以基礎設施打底，實施五化并進，硬化縣級道路2公里、硬化屯內道路19公里，新建排水設施33公里，安裝路燈0.17萬基，綠化村屯面積0.1萬畝。三是以環境保護修容，全面打響生態革命工作持久戰，抓好河長機制長效運行，全力推進秸稈全量化處置。四是以鄉村文化鑄魂，推動新時代文明實踐到村、進戶、見人、走心，廣泛開展垃圾分類等宣傳活動，倡導綠色生產生活方式，引導樹立尊重自然、保護自然理念，形成節約簡樸、愛護環境的社會風氣，推動生態文明建設向縱深發展。

3.力促民生改善有力度更有溫度。堅持民生優先導向，不斷加大民生投入，辦好民生實事，讓發展更有“溫度”，讓幸福更有“質感”。一是筑牢社會保障。堅持把更多財力投向社會保障等民生領域，扎實辦好民生實事，實現全民參保目標。完善社會救助體系，充分發揮政府救助和慈善救助的疊加效應，加大弱勢群體社會救助力度，實現托底救助保障全覆蓋。二是鞏固社會事業。堅持質量興教，推進教育優質發展，大力繁榮文化事業，加快錫伯族民俗文化園建設，加強民俗文化的傳承宣傳，彰顯本土文化底蘊和歷史積淀。重視公共體育設施建設，完善道路健身設施，多層次舉辦群眾體育健身活動，呼應群眾新需求。推進公共醫療事業發展，加大醫療衛生投入，增強基層醫療能力。三是促進致富增收。鞏固提升脫貧成效，進一步拓寬群眾增收渠道，加大對農村閑置勞動力、低收入農戶等重點人群就業幫扶力度，努力實現居民收入增長與經濟發展同步、勞動報酬增長與勞動生產率提高同步。全面推進鄉村振興，推動本土產業“規模化、精品化、特色化”發展。

4.力促基層治理有活力更有效能。持續加強和創新基層社會治理，構建人人有責、人人盡責的富有活力和效率的新型基層社會治理共同體。一是加強基層社會治理隊伍建設，進一步規范網格服務團隊、群防群治團隊、志愿者團隊、新時代文明實踐團隊建設。提升平安綜治軟實力，緊抓平安創建。健全公共安全機制，完善應急處置體系建設，提升全鄉防災減災救災能力。二是推動黨建引領自治、法治、德治“三治”有機融合，充分發揮自治強基、法治保障、德治教化的“乘數效應”，構建“一核多元”的基層治理新體系。四是堅持需求導向，突出精細要求，下沉治理重心，做到大事不出鄉、小事不出村，建立糾紛解決對接機制，妥善解決各類矛盾糾紛，以細“治”入微的服務提升基層治理的溫度。

三、第十三次黨代會以來獲得榮譽情況

1.省級

篇（9）

二、網格化社會管理創新的歷史背景

應該說，網格化管理創新是在我國傳統社會管理模式嚴重滯后的歷史背景下發生的。改革開放30年以來，在以經濟建設為中心的思想統領下，我國在經濟領域取得了很大的成就，除了宏觀上選擇了正確的制度路徑之外，還得益于我國經濟管理體制方面的創新。在一些城鄉基層單元，在經濟管理層面都嘗試了不同程度的創新，經濟體制改革的推進導致我國的單位制趨于松解，以前由單位承擔的諸多職能逐步社會化、市場化；而隨著我國市場化、城市化的推進，社會流動的加速，城鄉社區格局驟變。然而相比于經濟領域，社會管理層面的變革顯然是滯后和不足的，已遠遠不能適應工業化、市場化、城市化以及信息化所帶來的一系列挑戰，也讓傳統的社會管理陷入困境。具體表現在三個方面：

首先，市場經濟對傳統社會管理體制的沖擊。戴維•米勒曾指出，市場領域和社會領域遵循不同的場域規則，市場資源配置和機會的公平原則是“應得”。在市場領域，每個人獲得的資源和機會是基于其做出的努力和貢獻而確定的，而在社會領域，資源和機會是按照需求原則來配置[5]。顯然市場的場域規則不能替代社會場域的規則。只有在滿足一定的條件下，市場經濟和社會管理可以形成一種良性互動關系，甚至能達成一種共贏局面：因為“好的市場經濟”鼓勵公平競爭，社會資源能得到合理配置，而合理的社會管理能夠降低交易成本，提高經濟效率，但我們發現在中國改革以來的轉型階段，兩者并沒有形成良性的互動關系：社會管理的滯后和無序增加了市場中的交易成本和管理成本，而轉型期的社會問題也并沒有能通過市場化自動調節的方式來解決，并且很多社會問題恰恰可視為是市場外部性所帶來的；顯然，市場化也并沒有通過“看不見的手”自動破解社會事務的困境問題，除了市場機制本身的不完善如信息不充分等帶來市場失靈現象，更重要的是，缺乏必要規制包括倫理制約的現行市場體制所遵循的單一經濟理性往往帶來贏家通吃和精英結盟，并不會自發關注弱勢群體；不僅如此，缺少監管機制和價值關懷的市場化邏輯已被貫徹到社會場域中，滋生更多的社會問題，這些問題尤其容易在城鄉基層的社區結構中顯現，也給傳統的社會管理模式帶來挑戰。

其次，人口流動對社會管理的沖擊。隨著單位制的松解，個體的流動性日益增強，包括區域意義上的橫向社會流動和職業意義上的縱向流動開始出現，這些都給基層社會管理帶來了一定的沖擊。垂直意義上的社會流動原本是一種正常的社會現象，但在我國轉型期，卻帶來了貧富分化、社會不公、階層固化等癥狀，這是很多社會問題發生的背景因素。同時，由于我們正處在信息化時代，因此，這種影響因素也在不斷放大，從而引起民眾的怨恨與不滿；橫向意義上的社會流動則是有形的，即目前有超過一億的農民工群體在城市和農村之間進行往返的鐘擺式流動，這不僅給城市的管理和服務帶來挑戰，也給流出地帶來了一些社會后果，如留守兒童、留守老人等問題。這就給傳統社會管理模式帶來了挑戰。

另外，行政管控對社會管理自身的限制。多年來，我們一直提倡把社會領域的事務回歸給社會，讓社會組織自我管理，這樣才能讓政府更加有效地集中于行政事務，但事實上在我國行政事務和社會事務的邊界有時很難分清，正如，還有兩個理由使政府不肯放手社會事務，仍然以不同形式在干預或影響社會事務。一是對社會組織不放心，認為社會組織的發展、成長會危及社會的穩定性，或假設社會組織缺乏自主治理的基礎；二是和利益有關。對于政府部門而言，管理社會事務也意味著能掌控一定的權力，掌握一定的資源，這也是一些部門不愿放棄手中權力和資源的原因。這不僅和我國多年前就提倡的“小政府、大社會”的理念相悖，也直接影響到基層社會管理的自主性：因為在高度的行政管控下，社區在資源和服務上高度依附于政府，使得社區缺乏自我管理和自我發展能力，相應的社區資源也很難得到有效的動員和整合。顯然，這種行政社會下的管理忽視了“社會”的作用，用行政力量去做社會自身應該做的事情，將社會納入行政的控制范圍，并不利于社會的成長[1]。行政管控下的基層社會不僅很難形成“自我管理、自我協調，以及自我服務”的治理格局，也有悖于我國執政黨多年前提倡的“黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與”的社會治理理念。

總之，隨著市場化的推進，社會流動的加速，社會結構的轉型，傳統的社會管理模式已經嚴重滯后，也無法滿足基層社會的需求，更無法應對一些過渡性和增發性的社會問題，因而網格化管理顯然就是對傳統社會基層管理現實困境下的一種回應和創新，那么這種社會創新遵循何種邏輯？

三、何以可能：網格化管理的運作邏輯

從目前情況看，我國各地推行的網格化社會管理并不完全一致，例如北京的“數字化管理模式”，浙江舟山的“組團式服務模式”、上海、鎮江、四川以及南京棲霞等地嘗試的“城鄉一體化模式”等，都是借助于網格平臺進行全方位的管理或服務把空間或地理意義上的網格進行劃分，運用網格地圖技術將某一轄區劃分為若干網格單元，作為最小的管理和服務單位，這些網格既不同于基層的行政劃分區域，也不同于一般意義上的“社區”單位。網格化管理改變以往的“一放就亂、一抓就死”的管理思路，以實現對管理對象的全面化、無縫化、高效化、節約化、便捷化管理，在此種思路下，網格需要對空間范疇再確認。

值得關注的是：網格不同于社區，我國目前社區不僅存在行政化傾向，而且社區之間的異質性大，不少社區具有一定的封閉性，資源共享的層次太低，即社區服務貧乏，居民參與度低，因而社區無法滿足共同體的需求，這也是各社區通過網格劃分實現空間關系重組，應對上述困境的一種嘗試。

下面我們以南京市棲霞區仙林街道為例看看網格是如何劃分的。南京棲霞區仙林街道的行政區域面積23.17平方公里，下轄3個社區居委會，11家商品房小區，高等院校12所，知名中小學5所，常住人口2.2萬余人，在校生約12.8萬人。盡管仙林街道下轄三個社區居委會，但由于近年來多所高校的入駐，失地農民的就地安置，大批商品房的開發，入駐人口和流動人口的驟增，三個社區居委會根本無法提供相應的管理和服務。為了應對轄區所發生的變化，在原有區域內進行網格劃分是仙林街道網格化管理的第一步。圖1展示了整個仙林街道劃分的6個一級網格，46個二級網格，以社區為基本單位設置了1156個三級網格[1]。

網格劃分遵循了“橫向到邊”和“縱向到底”的全方位原則。所謂“橫向到邊”，是指管理和服務上要將原有科層管理所疏離的地帶納入管轄范圍，做到無遺漏，尤其是一些管理真空的地帶，這些空間往往既是滋生社會問題的場所；而“縱向到底”，是指網格在層級結構上，“通過網格直接聯結服務對象，使它的觸角延伸到了最底層”。橫向到邊以及縱向到底一方面打破了原先條塊分割、政出多門現象，另一方面可借助于網格將資源和工作重心下移。按照網格化理論的最初理念，“網格化管理對終端用戶提供友好透明渠道，通過多層多渠道協議體系實現網格資源有效利用和業務協同，在動態復雜背景下實現多組織資源共享和業務協同，降低終端用戶使用和組織管理復雜性，提高管理效率，因此網格化管理為現代復雜社會經濟管理問題的解決提供了一種可能性方案。”[2]在這個意義上，網格劃分是嘗試化解復雜情境、以更好資源服務群眾的一種策略。現實中的網格劃分往往會遵循“因地制宜”的方式制定管理和服務策略，如北京市基于“方便群眾、易于管理”的劃分原則，按照“完整性、便利性、均衡性、差異性”的原則，將全區187個社區劃分為589個網絡，根據人、地、物、事、情等基本情況，將網絡劃分為住宅、商務商業、企事業單位、人員密集場所四種類型；在城鄉結合帶，根據農村、城市、工業園區的不同特點，將全區劃分為605個單元網絡，其中社區網絡143個、村莊網絡440個（364個規劃保留村、計劃拆遷村76個）、園區網絡22個；在農村地區，房山區將農村網絡分為“村民住宅區、農業生產區、林地區、坑塘水面區、荒山區、灘涂區“六種類型，密云縣也出現了”社區網絡、村莊網絡、農地網絡、山場網絡、景區網絡、工業區網絡”等[3]。

網格劃分并不止于一種空間關系的重置，而是責權利的再落實。例如北京東城區一共約有1萬平方米，將其化為1539個互相聯接的網格單元，配備350名城市管理監督管理員，這些監督管理員的職能就是對其管轄網格內的城市部件進行監控，所謂城市部件指的是市政公用、道路交通、市容環保、園林綠化、房屋土地等相關設施，這些設置被逐一登記編碼，每一部件按“市轄區代碼-大類代碼-小類代碼-部件名稱-歸屬部門-問題位置-所在網格號“編碼，并納入地理空間數據庫，”從而在21個行政執法部門，6個政府職能部門和10個街道的保潔隊、綠化隊之間形成信息共享。也就是說，網格化管理實際上是一種“無縫隙管理”，即為了解決打破部門、層級以及職能的邊界，解決好部門機構的協調和整合問題，針對官僚體制所帶來的碎片化治理而提出的一種整體性治理，“無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務。”[4]網格化管理通過網格劃分、責權利的重置，同樣也希望能破解科層固化、部門推諉以及需求不足等困境。網格化管理并不只是靜態地將網格劃分，在圖2的簡單網絡示意圖中，我們可以看到網格包括一定的動態結構，這種結構不同于傳統的科層結構，它包含了四個組成部分，即網格化服務對象、網格巡邏人員、指揮中心、服務職能部門，形成了五個渠道，即對象采集渠道(1)巡邏監督信息上報渠道(2)資源調度渠道(3)服務渠道(4)對象主動觸發渠道(5)兩種內部監督機制（職能部門服務質量監督機制、巡邏監督人員監督機制）和一個外部監督機制[5]。通過網格化管理操作層面的流程我們能看出在網格劃分之后，還具備一定的責任落實機制（參圖2）。值得關注的是，網格化管理既遵循了我國基層組織執行過的目標責任制，又和之前的目標責任制有所不同，或可稱為是一種新型的目標責任制，其顯著的差別是：以前的目標責任制主要是針對經濟、計生工作等硬指標，而網格化管理是全方位的，涵蓋了經濟、社會、生態、環境等，是一種“結果取向”（包括硬指標以及彈性任務），并且在指標體系的設計上大都增加了居民滿意度以及幸福感等“軟指標”，作為考核的依據；而傳統的目標責任制是將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級組織進行“管理”（如考評、獎懲等）的依據，并以書面形式的責任狀/書在上下級黨政部門之間進行層層簽訂，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法，因而這種目標責任制是自上而下的，往往是政府上下級之間形成一定的契約關系，有學者稱之為“壓力型體制”[1]。但是在上述的網格化管理的運作邏輯中我們能看出這種目標責任是基層政府推動的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生訴求和民意評判，因而網格化管理不僅僅是政府之間的契約，也是在政府推動下吸納社區基層民眾積極參與的一種新型的目標責任制。

四、何以可為：從管控到服務的功能演繹

隨著我國市場機制的推進和城市化的加速，尤其是利益群體的日益分化，社會生活的風險明顯增加。為了應對這些風險，近年來，一些基層組織在社會管理的理念中，提倡一種“消極的社會管理”，即認為社會管理主要就是管控社會，“不出事”、“擺平”就是硬道理，管控思路成為不少地方政府新的行為邏輯，這種管控思維體現的是壓力型體制下政府的政績取向，象北京市東城區初期的網格化管理中曾經建立“三定期”、“三不出”的原則，即網格助理員定期巡查，小事不出網格，網格管理員定期匯總，一般糾紛不出社區，街道指揮中心定期分析，負責糾紛不出街道。”從這里我們不難看出，盡管網格嵌入了社區，但是網格在扮演具體功能時還是秉承了一定的管控和維穩思路，這顯然是壓力型體制的一種延續，只不過將以前的GDP的經濟指標壓力轉化成發生率、上訪率等指標壓力。在這種思路下，人們往往會把社會管理的任務簡約為維護地方社會的“底線”穩定，使網格化管理成為維穩過程中的一種“創新”方式。

這種模式在歷史的特殊階段強調“穩定壓倒一切”無疑是正確的，但是在新時期的社會管理創新中，如果我們把“維穩”視為“唯穩”，這實際上是一種機械的、片面的維穩觀[2]。有學者認為我國已經進入利益博弈時代，社會利益主體的多元化、利益的分化和社會矛盾的增加，是市場化改革的必然現象。然而，面對利益關系復雜化和社會矛盾增加的趨勢，關鍵在于正確定位和判斷矛盾與沖突，并以制度化的方式加以解決。如果沒有一套解決社會矛盾和社會沖突的制度、規則和程序，矛盾積累起來，得不到及時化解，就會導致嚴重后果，整個社會也必將付出巨大代價[3]。按照公共選擇理論的解釋，沒有基層民眾的監督和制約，地方政府并不會自動實現社會公益目標，即管控和維穩思維下的這種網格化管理往往會掩蓋一些真實問題，沒有解決問題的根源，也沒有帶來制度化的利益協商機制，正如下圖中我們例出的網格化兩種功能的差異。

盡管管控和維穩思路下的網格化管理也能借助網格，通過信息整合和流程再造來及時發現問題、協調問題，也有利于快速處置問題，正如上文指出，在特殊的歷史時刻，這種網格化管理確實能發揮積極的功能，但是如果在國家和社會正常轉型期，仍然一味強調這種網格化管理的這種單一功能是有悖于網格化管理的最初意涵的。網格理論最初提倡的是一種需求導向的“服務、效率以及資源共享”，通過網格化提供積極的服務，除了網格中的資源共享之外，還要借助網格建立一定的利益表達機制和協調機制，網格化管理的最終目的可以通過民意表達機制自下而上地理順地方政府、利益集團和基層群眾的紐帶關系，即走向積極的服務型的網格化管理。

從這個角度看，盡管目前的網格化管理主要是由地方政府推動的，但這并不意味著網格化管理是受控于地方政府政績約束。對于地方政府而言，不能一味只關注“上訪率”和的“不出事”邏輯。因為“地方社會包括了一系列不同的組織網絡，正式的政治領導角色應該是去識別這些網絡，協同處理地方政策問題或者建設新的網絡，以解決特定政策問題的意愿和能力。他們的政治角色不是傳統意義上的引導和控制，而是通過協調和建立合作去保證他們應該負責的地方的福利。”[2]也就是說，如果從管控型網格化管理能演繹至服務型網格化管理，勢必會形成一種“倒逼機制”，促使地方政府從壓力型政府真正過渡至服務型政府。

篇（10）

在宏觀管理方面，著眼于理順“一個關系”，即理順區鎮兩級責權關系，提高政務服務效率，為轉型發展“引路”。

首先，明確了鄉鎮職能定位和工作重點，通過開展鎮街機構改革評估等后續工作，進一步強化了鄉鎮在“促進經濟發展，增加居民收入、強化公共服務，著力改善民生、加強社會管理，維護社會穩定、推進基層民主，促進社會和諧”等方面職能，各鎮街“農業綜合服務中心”掛牌和人員配備工作基本完成，提升了服務“三農”的工作水平。

其次，同步推進行政審批制度改革，將區行政審批中心管理辦公室更名為區政務服務中心管理辦公室，大力推行政務服務標準化。清理和精簡行政審批事項，根據不同類型鄉鎮經濟社會發展需要，逐步下放部分管理權限，充實完善了鎮街管理職責，正在研究較大的鎮綜合改革配套相關問題，超前謀劃促進門樓鎮小城鎮建設發展的各項支持政策和具體措施。在雙管單位的管理問題上，建立了統一協調工作制度，嚴格事權劃分和人員編制管理，區直部門只負責業務指導和依法監督，較好地理順了鄉鎮與區直業務部門的關系。

二、優化“兩個結構”

在具體實踐方面，著眼于找準服務基層轉型發展的切入點，以鎮街機構改革評估為契機，進一步優化基層組織結構和干部隊伍結構，為轉型發展“加油”。

一是統籌編制資源配置，優化組織結構。按照“精簡、統一、高效”原則，綜合設置了鄉鎮黨政機構和財政撥款事業單位，強化了社會管理和公共服務職能，重新核定了人員編制，明確了具體崗位，機構編制更加符合基層工作實際。加強基層社區組織管理，推進新型農村社區建設，重點明確了社區管理機構和崗位職責。制定出臺了《社區工作者管理辦法》，明確了人員配備、聘用、待遇、社會保障及考核激勵等事項，社區管理和服務水平明顯提升。

二是科學制定用編計劃，優化隊伍結構。改革后，進一步完善了鎮街機構編制實名制、公示制，與基層黨務、政務公開工作有機結合，強化社會監督。結合干部人事制度改革，全面推行競爭上崗，優化干部隊伍結構，將一批政治素質過硬、工作作風扎實、學歷層次較高的年輕干部選拔到鄉鎮領導和關鍵崗位，干部競爭意識和服務意識明顯增強。將有限的編制資源向鎮街緊缺崗位和關鍵部門傾斜，聯合人社、組織等部門合理制定人員招考計劃，各鎮街均根據實際需要進行安排，不強求統一，為基層單位補齊配強高素質人才提供了保障，基層水利服務、農村經管人才匱乏的情況有所緩解。

三、健全“三個體系”

在創新發展方面，將基層轉型發展重點放在夯實發展基礎，保障和改善民生，推行城鄉公共服務均等化等方面。集中精力健全基層便民服務、農業公共服務和科學化考核評價三大服務體系，為轉型發展“護航”。

第一，健全三級便民服務體系。積極推行為民服務全程制，實行“居站分設”管理模式，各鎮街設立了便民服務中心，村居設立了便民服務點，并將與區行政審批服務中心聯網，逐步建立區、鎮、村三級便民服務體系。實行“一站式”服務，鄉鎮所有行政審批、公共服務事項都在便民服務中心集中辦理，建立鎮街便民服務中心8所，村級便民服務點229個。切實提高了辦事效率和便民服務水平，方便了基層群眾。

篇（11）

從制定《鄞州區鎮鄉(街道)綜治工作中心規范化建設標準》和《鄞州區基層綜治工作室規范化建設標準》入手，高起點定位，高標準規劃，強化陣地意識，努力把綜治工作中心(室站)這一陣地建設好、運作好、發展好。

制定標準，分類管理。根據鎮鄉(街道)實際情況，對鎮鄉(街道)綜治工作中心和基層綜治工作室，劃分類型。明確標準，分類管理。鎮鄉(街道)綜治工作中心按經濟水平較高、較快、一般和實有人口超過10萬、5～10萬和5萬元以下，劃分三類。分別要求工作人員和辦公場所面積不少于10人、9人、8人和300、250、200。同時，采取入駐或派駐人員等方式，將綜治辦、司法所、辦、流動人口服務管理辦公室、派出所、基層法庭、公共安全監督管理所、城管綜合執法中隊、勞動和社會事務服務站等部門集中納入綜治中心，統一對外服務。基層綜治工作室按省定較大村綜治室、社區綜治(警務)室、企業綜治工作室劃分三類，辦公場所原則上不少于45、30和15，由村(社區)相關自治組織、社會組織、服務組織、鎮鄉(街道)及政府部門派駐人員負責日常工作。從而實現了人員力量配置從模糊到清晰、從兼職到專職、從松散到聚合的轉變。

明確功能，規范設置。從方便工作、方便服務、方便管理的實際出發，在鎮鄉(街道)綜治工作中心設置接待大廳(窗口)、矛盾糾紛()聯合調解(接待)室、聯席會議室、集中辦公區四個功能區。在村(社區)綜治工作室設治保(警務)室、調解()室、和諧促進工作室，并視條件設接待窗口，配備相應的辦公設備，安裝內部動態視頻監控系統。

標識標牌，統一懸掛。在綜治工作中心大門正上方統一懸掛藍底銀字的中心橫式牌匾，駐中心辦公的職能部門在適當位置掛統一規格的功能標識牌或導示牌，在接待大廳合理位置懸掛“中心組織網絡圖、人員亮相臺、中心工作機制、中心工作流程指引圖”四塊版面。對基層工作室的標識標牌本著“精簡、清楚”的原則作了相應規定，并在集中辦公區懸掛集中辦公單位的主要職責，在辦公桌面放置工作標識牌，含崗位、姓名、職務、照片，使群眾到中心(室站)辦事，能看得見、找得到。

簡化程序，提高效率。努力建立“一站式”服務管理工作流程

探索實施一個窗口服務群眾、一個平臺受理反饋、一個流程承辦到底，一個機制考核落實的“一站式”工作模式，不斷提升基層綜治工作平臺的規范化建設層次和水平。

實行集中受理。在鎮鄉(街道)綜治工作中心大廳(窗口)統一設置受理臺和候訪室(候訪區)，設置綜合受理、矛盾糾紛、法律服務、流動人口等接待窗口，由綜治工作中心的入駐或派駐部門人員值班，集中登記、受理交辦、轉辦來人來電來信等綜治事項，值班人員根據接訪事項，一事一案，按事項、矛盾糾紛、便民服務逐一進行登記。對簡單的事項、矛盾糾紛、便民服務當場進行解釋答復、調處和辦理：對屬于公共服務項目的，引導到公共服務中心辦理：對現場難以解釋、需要其他部門協同處理的，根據事項和矛盾糾紛的性質，報中心領導。

實行統一分流。堅持“誰主管、誰負責”的原則，根據不同情況，采取不同處置方式，對一時不能解決的問題，由中心主任或常務副主任及時審簽分流，開具辦理轉辦單，交辦人駐部門或轉辦其他職能單位限時辦理；對不宜調解或調解不成的問題，引導當事人走司法訟訴途徑；對疑難復雜問題、突發事件，由中心牽頭協調，整合有關力量進行集中處置，并采取定牽頭領導、定責任單位、定承辦人員、定整改對策、定辦結期限“五定”措施，確保矛盾和問題得到及時妥善處理。

實行督查督辦。本著對群眾反映的各類訴求和問題。做到“事事有落實，件件有回音”，盡量不讓老百姓再進第二個門，再跑第二趟路，各鎮鄉(街道)明確由一名中心領導對辦理事項實行全程關注與督促協調，督促人駐部門和其他承辦部門強化辦理責任，依法依政策辦事，及時明確責任人，在指定辦理時限內，逐案處理到位，提交辦結反饋結果，并定期或不定期對交辦或轉發的各類事項進行專項督查，將交辦事項辦結情況納入綜治工作考核體系。確保各類事項能得到及時有效解決。

實行回復歸檔。綜治工作中心對群眾來電來信來訪實行統一回復，簡單事項由值班人員電話回復或當面回復，并作好記錄；較大事項以書面形式回復當事人，并定期落實中心工作人員或村(社區)綜治干部對當事人進行跟蹤回訪。了解落實情況和調解協議的履約情況，確保問題的解決。同時按照“一案一檔”的要求，將所辦事項有關資料收集整理、組卷成冊，存檔備查。

創新舉措，公開承諾，充分發揮中心(室站)在基層社會管理中的綜合服務功能

堅持重心下移，關口前移，多措并舉，使綜治工作中心成為社會輿情收集、矛盾糾紛調處、治安防范控制、重點人員服務管理和社會穩定維護的中心陣地。

采取“雙中心”聯動服務。一是整合公共資源。從方便群眾辦事和有利于工作開展出發，采取租借、新建、改建等方式，實現綜治工作中心(室)與公共(社區)服務中心建設同規劃選址、同運作服務，做到基層群眾要服務辦事到公共服務中心，遇矛盾糾紛到綜治工作中心，從而方便百姓，服務群眾。目前全區有50％的綜治工作中心和30％以上的村(社區)綜治工作室采取這種“雙中心”聯動模式。二是理順組織體制。將公共服務中心列入綜治委成員單位，吸納公共服務中心負責人為綜治工作中心副主任，完善綜治工作中心月例會、首問責任制、公開承諾制、考核激勵等制度，通過直接辦理、承諾辦理、聯合辦理、上報辦理、協助辦理、代為辦理等方式，實現“雙中心”聯合辦公、并軌運行、聯動服務。進一步提升基層社會服務管理效能。

推行“1+2+x”基層領導常態化接訪模式。一是在鎮級層面，全區推行邱隘鎮的“1+2+X”工作日接待模式，進一步暢通了社情民意渠道。各鎮鄉(街道)將班子成員和中層干部分成若干組，每組由一名班子成員、兩名中層干部組成，每個工作日安排一組，接訪做到“定時、定人、定點”，每月一安排，提前公告。