緒論：寫作既是個人情感的抒發，也是對學術真理的探索，歡迎閱讀由發表云整理的11篇公共管理的性質范文，希望它們能為您的寫作提供參考和啟發。

篇（1）

一、行政委托在公共管理領域正當性基礎與現實動因

（一）相關幾種學說依據

1．公共選擇理論學說：該理論主要是利用經濟學理論進行分析政府的行政管理活動。基于為求得最大效益的經濟人的假設，公共選擇理論學派提出應在政府以及政府的整個政治通知范圍引入市場競爭。并建議將利潤分享機制引進政府，對于節省出來的成本歸入財政節余，賦予官僚機構一些的自主選擇權。這就是一種在政府中引入企業運營方式的模式，參照競爭機制來規劃政府行為方式的做法。2．新公共管理理論學說：新公共管理理論成為支撐現代國外公共進行行政方面改革的主要理論基礎，并產生了較大的影響。其認為私營部門和公共部門在管理上并無本質上的差異，私營部門的管理模式仍然可應用于公共部門。政府一方面應逐步退出一些諸如經濟的社會領域，促使社會經濟主體依照司法進行活動；其次，政府在調控過程中，應提出如何以私法方式來進行某些公共管理服務。3．企業型政府理論學說：該學說是結合了一些企業家在其經營中所采用的重質量、效率、力求完美服務與善待消費者的精神加之企業中廣泛采用的科學管理策略，創新和改革政府管理的方式，從而使得政府充滿活力和更加有效率。“傳統的政府本能地會選擇第一個方法”，“但這種本能的行為只會更多地導致失敗、合并機構和集中控制只能產生更多的浪費”。所以，主張以企業家精神改革政府并堅信新企業型政府模式必然會替代傳統的政府模式。4．治理理論學說：治理理論于上世紀90年代產生并興盛，為西方一些國家的公共服務市場化的改革提供了理論基礎。該學說認為政府并不是唯一的治理主體，管理的主體既可是公共機構亦可是私人機構，甚至包含公私之間的合作。該理論的核心觀點是建議通過協商、合作、伙伴關系，確定共同的目標等方式以實現政府對公共領域的管理。“治理理論是有共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的正式規定的職責，而且它也不一定要求依靠強制力量要求別人服從。它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制。”統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件已經不同于前，或者是以新的方法來統治社會。

（二）現實動因

1．長效治理機制不強：城市管理部門在很多方面存在著很難徹底解決的問題。因為城管執法需要面對的對象具有特殊性，其多在社會底層生活，缺乏基本生活保障，從事無證經營小商小販或者是無處可歸的流浪人員，這些執法對象具有流動性強的特點。城管執法過程費時費力，且收效甚微，諸如此類現象很難以得到根治。2．城市綜合執法范圍越來越廣，行政事務增加：較少的人員編制不能滿足廣大區域以及眾多執法任務的要求。城市管理執法人員要承擔著市容環境衛生整治、環境保護管理、施工現場管理、城市河湖管理等多項職責。

二、我國行政委托在公共管理領域的現狀分析

（一）城管外包的合法性遭質疑

很多民眾認為將執法權外包給承包公司，不符合法律規定，外包公司并沒有執法依據。外包公司因為其并不具有行政主體的資格，且和政府的關系是行政委托而非授權，執法權缺失，也因此得不到民眾的認可。

（二）暴力執法、暴力抗法事件頻發

城管服務外包的一部分是為了緩解城管執法對象與執法部門之間的沖突矛盾，推行柔性執法。但是結果并未如人所愿。一些城市的城管業務外包并沒有解決暴力執法、暴力抗法事件頻發的問題，也沒有改善城管人員暴力執法的形象，暴力現象仍有發生。

（三）外包公司執行效率低

城管服務外包因為承包公司無實施行政處罰的權力，所以在其員工管理的過程中，行政權力僅限于上前進行勸阻。占道違法經營的小攤販或其他街道上違規的人員不聽從勸阻，承包公司的巡查人員也無沒收其東西、扣留或對他們進行處罰的權力。

（四）城管服務外包公司服務不規范

外包公司在服務過程中存在許多不規范之處。第一，隨意著裝。第二，缺乏身份證明。第三，服務程序并不規范。第四，超越服務權限進行管理，而且經常發生外包公司人員沒收攤販東西，與服務對象發生暴力沖突事件。

（五）后續維權存在問題

在我國的《國家賠償法》中，“受行政機關委托的組織或者個人在行使行政權力時侵犯公民、法人或者其他組織的合法權利造成損害的，委托機關為賠償義務機關”。這樣就存在三個問題：第一，受委托人如果行使職權超出了委托權限時，那么法律責任如何承擔行為效果如何歸屬？受委托人是不是應承擔責任？應承擔何種性質的責任以及如何承擔其應負的責任？如果是將受委托人作為被告借由行政訴訟進行行政賠償責任的追責，就會面臨這樣的困境——受委托人在其受委托的范圍內行使其權力并不能獨立承擔責任，也不具有獨立的法律人格。但當其超越權限行使時卻具有了作為行政主體的資格。且因為受委托人行使職權產生是典型的公法關系，故通過民事訴訟來追究受委托人的責任，要求賠償顯然行不通。第二，若委托的行政主體承擔了受委托人行使權力造成的全部行為后果（包括諸如賠償責任在內），那受委托人在存在其行使權力存在違法或者過錯的情況下，應承擔何種法律責任及其應如何追究受委托人的責任？這在我國立法上并沒有明確的規定。第三，承包公司的人員權利保障問題。接受委托的公司人員在提供管理服務過程中如果出現損害，甚至傷亡情況，賠償的方案和辦法應當如何確定，目前仍然不明確。

三、行政委托的界限與規制

（一）合法原則

1．法律優先原則：在有法律規定的情況下，必須依照法律規定；鑒于行政委托專門立法較少，在增加新的立法之前，應遵守下位法不違反上位法規定的要求。2．法律保留原則：該原則是憲法規定的有關對人民基本權利加以限制等專屬立法，必須要由立法機關經法律規定，行政機關不可代為規定。且行政機關若要實施行政行為必須得到法律授權，否則合法性將會受到質疑。

（二）權責統一原則

從行政委托開始到委托職權完成的全過程中，都應遵守權責統一的原則。行政機關應當始終為自身職權內的事務負責。無論是不是委托給其他組織或者個人實施，都應承擔其相應的法律責任。如此一來，一則保證行政機關不會出于自身的懈怠將職權隨意委托，二來，也可督促行政機關行使對委托職權的行使狀況進行控制和監督，保障職權行使的正當性與合法性。

（三）禁止再委托原則

行政機關職權委托給符合條件的組織或個人，是現實狀況所需要，組織和個人能夠成為被委托方，正是因為其符合法定條件，能夠承擔一定的權力，實施任務。再委托，一方面會導致行政管理權威性的喪失；另一方面，組織和個人也沒有足夠的能力再對受委托對象進行審查監督。

四、對公共管理領域行政委托的規制

程序的設計對實現實體權利至關重要。由于我國目前并沒有制定《行政程序法》，對公共管理領域行政委托的程序和實質要件并沒有相關的法律規定，只是零散分散于一些地方性規章或法規中。我國應盡快出臺專門的《行政程序法》明確行政委托的程序。此外，還可以借鑒外國比較成熟的政府公共服務外包機制的程序。薩瓦斯在他的著作中敘述了政府在公共服務外包應當遵循的幾個過程，主要有：一是外包內容的確定；二是外包可行性研究；三是招標合同的準備；四是招標公告的；五是承包商的選取；六是監督、評估和促進合同的履行。公共管理領域行政委托的的程序與上述公共服務外包程序可以采取大體相似的做法。

（一）可行性研究

行政機關在需要對職權委托之前，應對該職權的可行性進行分析，以書面的方式說明委托的理由、優缺點、預計成效等內容，交由上一級行政機關或者是主管部門進行審批。

（二）公告招標確定受委托方

在委托申請得到批準后，行政機關應當立即向社會公告，開展招標工作，在接收標書的同時，積極聯系符合條件的組織和個人，動員其參加投標。在招標結束后，應對提出申請的組織和個人的合法性與實施能力進行審查，對于不符合條件的應當予以排除。全過程都要有記錄，確保公正公開。

（三）簽訂委托合同

為了避免委托事項出現問題時相互推諉責任的爭議出現，在委托合同中應載明如下內容：一是委托的主體，即委托方與受托方的名稱、地址、性質；二是委托的事項范圍以及雙方的權利義務；三是委托生效及截止日期；四是責任的歸屬，明確由越權委托引起的法律責任或違法事實行政職權的后果如何承擔。

篇（2）

傳統的公共管理方式主要強調政府的作用，認為政府的力量“無所不能”，可以包攬一切公共事務。但計劃經濟國家的實踐證明，這一方式存在很大的弊端。在市場調節為主的活動中，成本是生產經營不可或缺的耗費。為了確保生產經營能夠持續下去，收益必須大于成本。但在政府調節為主的活動中，成本來自稅收和其他非市場資源，經濟核算機制失效。并且，“經濟的發展對行政管理成本具有正的影響”。[1]在非市場收益與成本支付不一致的情況下，即使政治上有效，在經濟上也是失效的。

更為重要的是，成本與收益的脫節，會驅使政府追求一些自利目標。比如，政府會總是努力獲取更多的預算。在市場調節為主的活動中，成果大小主要根據利潤來評價。但在政府調節為主的活動中，由于沒有這種評價標準，所以預算大小就成為內在性指標。這樣，預算越多越好，增加預算的努力比減少預算的行為在政府中會得到更多的贊賞。而要增加預算，就需要不斷地增加能夠消化預算的“項目”。這種“項目”，在很多情況下，并不是非常必要的，甚至是很不必要的，或者是新增的機構以及編制，或者是所謂的“政績”工程。這些名目繁多的支出，最后都歸結為政府行政支出。

二、公共管理創新思路提出的背景

近年來在經濟發達國家興起的新公共管理理論認為，市場的力量可以彌補政府的不足，避免政府的失敗。應當改變過去只注重開發政府職能的做法，盡量在公共事務中引入市場機制。以新公共管理理論為依據，各國政府的公共管理方式都在進行著重大的變革。雖然不同國家和地區在變革的形式、手段和方法上具有一定的差異，但都體現出一個共同的特征，即通過引入市場機制，實現對公共組織的激活，使政府能夠具有像企業一樣的活力、效益與效率。應該說，這種方式對于控制財政行政支出、提高公共服務效率以及打破行政壟斷等具有積極作用。當然，這種方式如果使用不當，也會導致片面市場化，從而產生不良后果。比如如果在公共服務領域存在過份倚重市場機制的傾向，片面強調政府的“退出”，特別是在義務教育、公共衛生和醫療以及社會保障方面政府職能缺位，就會引起人民群眾的不滿，從而產生不和諧問題。所以，有必要將引入市場機制與政府職能到位結合起來，進行公共管理的創新，引入新公共服務理論，[2]以更好地提供公共服務，實現經濟社會的健康發展。

三、進行公共管理創新的對策建議

在如何進行公共管理創新方面，張偉教授提出了一些建議，我們認為具有一定的價值，值得采納和應用。

一是樹立有限政府有效服務的執政理念。其一，逐步形成政府邊界有限的執政理念。應合理明確政府的權利邊界，建立事權與財權相統一、精簡高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，實現政資分開、政事分開、政企分開，保證其認真履行份內職責。其二，逐步形成政府服務至上的執政理念。服務型政府要求摒棄傳統的官僚制式的社會管制型政府理念，樹立政府部門與社會部門攜手合作的社會治理理念。為此，各級政府應在合理界定自身職能的基礎上，做到“有進有退”，不斷提高服務質量。其三，逐步形成服務決策科學民主的執政理念。要把經濟社會發展中的重大服務決策同專家論證、民眾建言結合起來，建立專家論證和中介機構咨詢的激勵與約束機制，拓寬民眾建言采集渠道，大力推進服務決策的科學化、民主化，關注民生、以人為本，減少失誤和利益糾紛。

二是調整權利結構，理順中央與地方的關系。應當改變過去中央對地方管得過多、統得過死的做法，鼓勵各地根據本地情況，在機構設置、經濟發展、區域治理等方面形成自己的特色。在強化中央政府在全局性公共事務權威性的同時，尊重地方政府的權力和利益，調整中央政府與地方政府博弈的關系，賦予地方政府制度安排的供給權，調動地方政府制度創新的積極性，提高地方政府制度創新的能力。在目前，中央和地方的關系，雖然在憲法等法律中有所規定，但頗為模糊。中央和地方的利益關系，更多是通過政策甚至是一事一議的“討價還價”來調整的。這勢必影響中央政府的權威性，對于一些缺乏“討價還價”資格的地方政府也很不公平，應當通過明確的法律予以規范。

三是逐步消除行政壟斷，為市場經濟發展提供空間。其一，有必要設立專門的反壟斷機構，來識別、查處、監督行政壟斷。中國可以借鑒美國的做法，設立一個直屬于國務院的具有準司法性質的專職反壟斷工作機構，這樣就有利于確保該機構的獨立性。為了樹立該機構的權威性，法律應賦予其對行政壟斷行為所具有的職權。其二，不斷完善反壟斷法律法規體系。盡管中國在反壟斷立法方面進展較快，但仍有相當多的壟斷行為未能得到有效制止。這其中有執法不嚴的問題，但主要還在于中國現行法律法規存在的缺陷。所以，要不斷完善反壟斷法律體系，以此制約政府濫用行政權力。比如，提高反壟斷法律法規效力層次，以法律取代部分法規；對原有的反壟斷法律法規，應根據已出現和未來可能出現的問題，及時予以修訂；加重行政壟斷實施主體的法律責任，實行嚴厲處罰制度。

四是加強政府對公共服務的提供。政府應當高度重視公共服務供給不足所可能帶來的社會問題，切實履行政府的公共服務職能，把財力優先用于為社會提供公共服務方面，特別是社會反映強烈的基礎教育、健康醫療、住房等領域。當然，在一些公共服務領域，可以引入社會資本，但不能以此否認政府提供為主體的地位。加強政府對公共服務的提供，當前迫切需要在加大財政投入的同時，實現公共服務的均等化。

五是推行部分公共服務的市場化提供，同時加強政府對市場的監管。可以通過漸進改革的方式，把一部分競爭性、經營性強的準公共物品交給社會去投資，以便政府將更多的財政資金集中到提供基礎教育、衛生、文化等公共服務上來。政府可以通過政治過程作出決策，確定公共服務的供給數量和質量標準，然后以市場機制為杠桿，通過多種方式調動民營企業、外商企業的參與，在競爭中完成公共服務的供給。應當建立健全一系列激勵機制，鼓勵和支持社會投資進入公共服務領域。但是，政府對市場提供公共服務的監管也是非常重要的。政府對市場提供公共服務的監管主要包括：一是采用特許經營權的招標形式進行進入管制；二是按照競爭性市場定價進行價格管制；三是對有關機構開展普遍服務的監管。為改變政府公共服務監管“政出多門”和“越位、缺位”的局面，成立面向所有公共服務行業的、獨立的綜合監管機構很有必要。由綜合監管機構按照監管原則，對行業準入、服務價格、交易行為、服務質量、安全、環境、衛生等進行監管。此外還要注意利用社會監管資源，吸收多主體參與監管治理，形成包括完善的法律法規、行業監管、行業自律、消費者權益保護、傳媒和公眾監督在內的現代監管體系。

六是充分發揮社會中介組織的作用。社會中介組織是獨立于政府之外的社會經濟組織。它可以獨立代表各市場主體的利益，與政府溝通、談判，從而影響政府的決策。同時，社會中介組織可以為政府、企業和個人提供各種服務。一方面，政府需要向社會中介組織咨詢有關的信息，聽取社會中介組織的客觀意見，以減少決策失誤。另一方面，社會中介組織可以為企業和個人提供各種政府無法提供的服務。另外，社會中介組織具有自我監管和監管社會的作用。一方面，社會中介組織對本組織成員的行為具有自我監管作用。另一方面，社會中介組織又受政府的委托，從事專項的經濟管理和社會監督活動。這樣，既可以提高管理績效，也可以節省政府開支、減輕政府負擔。

以上只是就該書的部分內容進行了探討。該書不僅對我國經濟體制轉軌的經濟績效進行了測算，提出了對策，并且將城市環境設施投資體制作為案例進行了深入的探討，具有一定的理論價值和實用價值。當然，經濟體制轉軌的績效問題，是一個相當復雜的問題，還需要作者開展后續研究，以便為我國的改革開放提供更好更多的研究成果。

篇（3）

中圖分類號：F840.64　文獻標識碼：A　文章編號：1006-3544(2009)06-0075-05

一、問題的提出

地震巨災所帶來的是災害損失，而保險是轉嫁風險分攤損失的有效工具，因此，人們自然想到地震風險應該通過保險來轉嫁，在地震巨災的損失補償中唱主角的應該是保險機構。與這一常規想法相悖的是，在地震這樣的大災面前閃現的是政府的身影。

2008年5月12日我國汶川大地震，截至2008年6月15日，政府方面共投入抗震救災資金537.63億元，其中中央財政投入491.54億元，地方財政投入46.09億元；災后重建基金2008年中央財政安排700億元。2009年、2010年中央預算再作相應安排。社會募集方面全國共接受國內外社會各界捐贈款物總計456.54億元。相比之下保險損失賠償占比約為3％-5％，約計21～70億元人民幣之間。

是不是因為我國處于發展中國家，保險意識淡薄。民眾的投保率低導致了以上的局面?我們先從全球的角度來看一下國際上的地震投保情況。

雖然很多國家在地震保險方面花費了大量的人力和物力，但其成效卻不盡如人意，投保率一直很低。以地震保險機制比較健全的日本為例，在日本地震保險法制定初期，即1966-1968年度，日本地震保險為自動附帶(即在加入主險的同時附加地震保險)，受到1964年和1968年地震的影響，地震保險投保率在20％左右。在這之后投保率開始下降，加之1972年、1975年和1979年3次提高承保限額，1994年地震保險投保率下降至7.0％。在1995年日本阪神地震前投保率僅為3.0％，地震后，投保者爭先恐后，急增至10.2％，1997年達到27.3％。爾后，投保率又開始下降，1998年3月末，地震保險的投保率降為13.1％，現在仍保持在一個較低水平。

世界上其他國家也有類似情況，大災之年或之后地震保險的投保率會上升，而后開始下降，總體情況還沒有日本好，甚至有的國家投保率不足1％，而且因地而異，差異很大。一般而言，地震較為頻繁的國家或地區地震保險開展較好，投保率也相對較高。但從世界范圍來看，地震保險的投保率普遍過低，發展跟不上社會的需求，供需嚴重失衡。比如美國，美國地震保險1964年、1989年和1997年的投保率分別為9.7％、18.7％和23.2％～31.5％。而各州差異很大。加利福尼亞州作為美國人口最集中、工業化程度最高、資本最密集的州，其地震活動也最頻繁，目前的投保率也不足20％，其他州則更低。

從以上事實可以看出，地震巨災風險管理與地震保險是兩回事。對地震的風險管理不等同于地震保險，地震保險在地震風險管理中只能起到一定的作用，而不是全部。那么保險這種風險管理工具為什么在地震面前難以發揮轉嫁風險的有效作用呢?如果不是對保險這種風險管理工具本身的認識問題。就是對地震巨災風險的認識問題?抑或是兩方面都存在認識上的問題。

因此，本文從地震風險的認識角度著手。澄清地震的風險屬性及提供地震風險管理的可行措施。本文研究結論是：地震風險由于波及面廣、災害重大等特點使地震災害具有非常強的外部性及非排他性，從而使其具有了公共災害物品的屬性；另一方面，與地震巨災公共災害物品屬性對稱，地震風險管理同樣具有非常強的公共產品屬性，屬于公共管理范疇。我國的地震巨災風險管理應該放在公共管理的框架內構建。

二、地震巨災公共物品性質的經濟學分析

(一)地震巨災的公共災害物品屬性

所謂公共物品，是相對私人物品而言的，具有非排他性與非獨占性的天然特性。公共物品分為兩大類。即自然屬性公共物品和社會屬性公共物品。自然公共物品主要是自然界自我循環的生態系統，如地球上的陽光、空氣，還有地殼的運行規律等。公共物品的社會屬性通常包含公共物品的政治屬性、經濟屬性、文化屬性和社會公益屬性。

消費公共物品就會帶來效用，根據公共物品帶給人類的效用而言，可以分為正效用，比如說享受陽光、空氣、水完成生命的新陳代謝；負效用，自然運行造成的災害結果使人們被迫消費，如地震帶給人類的是強烈負效用，而且具有強烈外部性的非排他性公共災害物品屬性：

1，破壞嚴重、成災廣泛。我國地處歐亞板塊，受太平洋板塊、印度板塊的推擠和俯沖，是一個多地震的國家。地震具有“震源淺、頻度高、強度大、分布廣”等特點。1556年我國陜西關中8級大地震83萬人死亡。1920年寧夏海原8.6級地震23.4萬人死亡。19747年4月江蘇溧陽5.5級地震就死8人傷200多人，直接經濟損失30000萬元。1976年7月28日，我國唐山市發生7.8級地震造成24萬余人死亡，重傷近16.8萬人。輕傷54萬人，95％的建(構)筑物坍塌，所有生命線工程全部失效，經濟損失大于100億元，致使一個新興的工業城市瞬間變為一片廢墟，至今讓人心有余悸。1988年云南瀾滄―耿馬7.1級地震雖發生在云南邊陲，受災人口仍多達516萬，其中重災民141萬。1997年9月23日，廣東三水3.7級地震，震中烈度為5度，3天后又發生4.2級地震，震中烈度為6度，經濟損失7000余萬元(楊懋源，2004)。2008年5月12日的汶川8級地震，死亡人數近7萬。近百萬的受災人口需要安置。震后人們談震色變，大吃大喝，爭相取款，停工停產，社會影響十分強烈。

2，突發急劇，防不勝防。突發性是自然災害的共同特點，不同災害的突發過程長短時間相差甚大。大部分自然災害的孕育過程要短于地震，但其發生到成災的時間又較地震為長，少則幾小時。多則幾天甚至更長，畢竟可以給人們以某種抗御災害的時間。例如暴雨形成山洪，病蟲害或急性傳染病等的蔓延、流行，旱災的發生，泥石流的產生等自然災害的形成，都需要一定的時間。地震災害卻不同，其爆發到成災的過程極為短暫，地震的發生和成災幾乎是同時出現的。往往幾秒至幾十秒內，灰飛煙滅，一切都發生了，都過去了。一瞬之間人們祖祖輩輩辛勤勞動而建立起來的物質文明和精神文明毀壞殆盡。在地震預報水平還很低的今天。由于地震災害具有這種突發性，它往往在人們毫無防范準備的情況下發生，加重了地震災害的嚴重性。

(二)地震風險管理的公共物品屬性

風險管理是對風險的識別、預防、救助及評估的一系列活動，是動態管理過程。既然地震災害具有強烈的外部性及

非排他性。身處其中的公眾就形成了對防止、降低公共災害的強烈需求，同時，提供災后重建也是保證災民福利不進一步下降的必要措施。因此，地震風險管理不但包括對災后的重建，還包括發生災害時的救助、災害的預防等措施，以求最大限度地降低災害損失程度。與公共災害對應的是對公共災害的風險管理，它同樣具有外部性與非排他性的公共產品屬性：

1，地震后救人具有非排他性。地震給人類造成的財產、人身損失是慘重的，地震的最主要災害損失是房屋建筑垮塌，被困在垮塌建筑中的人員需要及時救出，救人就成了與時間賽跑的戰斗；同時，主震之后是不斷的余震，給救助增添的不僅僅是困難，還有施救人員的生命安全，這時的救災已經上升到民族氣節、民族良知、民族精神體現，也是考驗一個執政黨的親民措施。與救人相對應的是大量災民安置，受傷災民救治，在大災面前需要調用物資、醫療措施、救災的援助人力，這些都需要在短時間內及時就位，各個環節之間需要協調、協作。這是一個大的社會系統工程，這時候的管理目標是社會民眾和國家財產的安全，而不是誰付了保費誰享有被保護的特權，享受被保護成為公眾普適權利，具有很強的非排他性，地震風險管理已經上升到國家的公共管理層面。

2，震后搶修生命線具有非排他性。比地震災害更嚴重的是山體滑坡、泥石流、洪水、瘟疫等次生災害，同時由于短時間地下巨大能量的釋放，對道路、電路、煤氣等關及民眾生命線的公共設施損害是波及面更大、災害損失更嚴重的潛在危險。這樣的危險需要馬上解除，對于這樣危機事件的管理也是國家管理中的一個重要內容。換句話說，也只有國家才有這樣的能力，其他私人組織很難達到這樣的財力及組織調動與協調能力。

3，災后重建具有非排他性。災民安置與災后重建是一個事物的兩個方面。大震過后，很多問題都不是用錢能夠解決的，比如說災后建設涉及到整體規劃；受災群眾中有很多痛失親人而面臨的孤老、孤殘、孤兒的照顧與贍養問題，對受災群眾的救助不僅僅是當期生活必需品的短期救助，更是未來以后的中期、長期救助；救助的需求不僅僅是錢物，還有人性的關懷、一個國家人道制度的關懷。就算是這些救助手段都可以折成錢來計算，那么折算的標準也應該是一個全面的系統工程。因此，災后重建更要求國家提供公共管理。

三、地震風險管理公共物品的供給借鑒

對于地震風險管理的公共物品屬性進行分析后，接下來的問題就是這樣的公共物品由誰提供?如何提供?即公共物品的供給規律。公共物品中有三個基本的參與者：消費者、生產者和提供者。消費者直接獲得或接受服務，他們可以是個人、特定區域的所有人、公共機構、私人組織等。公共物品的生產者直接組織生產，或直接向消費者提供服務，它可能是政府機構、志愿組織、私人企業或非營利組織，有時甚至是消費者自身。公共物品的提供者指派生產者給消費者，或指派消費者給生產者，它通常是政府機構，也可以是志愿組織、消費者自己等。在公共物品的“市場”上，或是政府建立的企業。親力親為，進行“政府生產”，或者由政府委托、安排私人企業生產，稱之為“政府提供”。就公共物品而言，政府可以是供給的主體或最終責任人，但卻可以將不同的環節分配給非政府的私人組織。也就是說，在公共物品的提供上，責任與形式可以分開，政府是主要責任人，或最后責任人，而提供的方式卻可以多樣化。目前就世界經濟來看，公共物品多元化供給是一個趨勢，之所以是一個趨勢是因為這樣的供給模式引入了市場機制，而市場機制是提高資源配置效率的有效工具。對于地震風險管理這樣公共物品的供給我們看一下世界已有的做法：

(一)日本

1966年日本制定了“地震保險法律”，根據這一法律建立了地震保險制度。制度一建立就引入了政府再保險方式，采用政府與災害保險公司共同運營的方式。由于國內保險公司的受理能力有限，而國外保險公司不受理分擔責任的再保險，因此根據地震保險法規定將地震保險分為三級機制。第一級由民間的產險公司以火災險附加方式承保住宅的地震保險后，再由國營再保險公司(JER)分擔再保險，發揮第二級機制功能，JER再將超額損失以再保方式轉予政府承擔，由政府擔任最后一級的風險承擔。原則1-750億日元以下的理賠由民間業者負責(含產險公司及地震再保險公司)；如果理賠金額達750億日元至8186億日元，則由日本政府及民間業者各負責一半；若理賠金額達8186億日元以上至41000億日元，則由日本政府負責95％，民間業者負責5％。

(二)美國

1996年加州以立法的形式確立了一個為房主提供地震保險的計劃。除了參加的保險公司提供的資金和保險費外，再保險資金和加州債務管理機構以及私人投資者的資本也投資于該計劃。保險公司提供第一筆10億美元的現款，并承諾。如果需要，再追加30億美元用于理賠。保險公司將投保人的保險單轉由加州地震管理局控制，由該局負責賠償任何損失。如果加州地震管理局所付的保險賠償費超過了該局的財力，該州財政廳將發行債券或由政府擔保得到多達10億美元的其他財政借款，這筆借款將通過將現有保險費增加20％來分攤給每個被保險人。

(三)新西蘭

新西蘭對地震風險的應對體系由三部分構成，即地震委員會、保險公司和保險協會，分別屬于政府機構、商業機構和社會機構。一旦巨災發生，地震委員會負責法定保險的損失賠償；保險公司依據保險合同負責超出法定保險責任部分的損失賠償；而保險協會將啟動應急計劃。新西蘭法定保險費按每戶每年60新元收取，保費被加在保險公司收取的火險保費上，由保險公司代收后交給地震委員會。保險最高責任限額：房屋最高責任限額10萬新元，房內財產最高責任限額2萬新元，巨災風險保障的費率為0.5％；如果房屋或房內財產的價值超過了地震委員會的最高責任限額，居民可以到保險公司投保超限額的部分。免賠額：(1)房屋受損或房屋及房內財產均受損的，免賠率1％，最低免賠額200新元；(2)只有房內財產受損的，不論損失金額大小，一律免賠200新元；(3)土地受損的免賠率10％，最低免賠額500新元，最高免賠額5000新元。

保險公司承保居民住宅及宅內財產價值超過地震委員會最高責任限額部分的地震險。保險公司一般將全國各地按地震風險的程度不同劃分成315個區域，并充分考慮建筑物的結構、強度、高度以及使用年限等因素，厘定不同的費率為0.1％～0.5％。

(四)墨西哥

墨西哥地震保險是在火險保單上包含了地震責任，地震責任以交納地震附加費和外加費率的方式在保單上注明。地震保險保障只限于固定資產，而不包括利潤收益的實際損失。地震保險可按以下四種方式投保：(1)全額投保(帶有保不足條款)；(2)保戶負擔25％共保(損失責任按比例分攤)；(3)以火險保險金額的75％為保險金額投保；(4)以地震保險金額的2％為絕對免賠率，投保最大金額不限。

墨西哥地震責任的絕大部分由再保險公司負擔，再保險公司要求再保險分公司定期提供有關信息，在每一相關地震危險的比例分攤再保險合同有效期內，至少每年提供兩次。

對上述幾個國家的地震保險進行總結可以看出：(1)所有這些國家和地區的地震保險制度都有相應的法律法規或政策作為基礎，由此也肯定了地震風險管理的公共產品屬性，地震風險供給上升到國家管理層面。(2)所有這些國家和地區的地震保險制度都建立了一定的核心機構，但是這個核心機構卻表現出了國別之間的差異。也就是說，地震風險管理供給的形式是多樣性的，并不局限在政府或私人單方供給模式，更多是兩者的配合。(3)政府支持。不論采取何種模式，所有這些國家和地區的地震保險制度都有政府的支持，雖然支持力度有所差異。也就是最終在政府層面上肯定了政府是地震風險災害的最終責任人，給出了政府擔保。四、中國地震風險管理的模式構建

地震風險管理的公共物品性質是從多方面表現出來的，不但具有經濟屬性，還具有文化屬性，尤其是對大災救助的系統工程，反映的是一個執政黨的執政基礎，社會民眾的精神面貌，精神文明與物質文明高度結合的社會和諧程度。因此，地震風險管理首先從性質上應該歸屬到國家管理的高度，其次地震風險管理的國家管理范疇并不是以經濟為惟一目標，但卻以經濟為主要基礎。

(一)地震保險與地震災害賠付

保險業中的損失和賠付是兩個不同但又密切相關的概念。損失通常指承保標的可能發生的實際損失大小，賠付則指保險公司按承保合同規定的保險責任所支付的實際費用。事實上，保險公司關心的是賠付而不是被保險人的實際損失。費率準備金及再保險安排等精算問題應以保險責任的賠付損失分布情況為依據。也就是說，如果作為私人商業保險的供給而言，商業保險考慮的是賠付規律及自身的賠付承受能力。

因此，就商業規則而言，無論是出于贏利還是樹立自己的形象，無論是提供公益的非盈利活動還是超能力承保威脅到自己的償付能力，保險公司都要制定賠付政策。賠付政策對保險公司的風險承擔程度，投保人繳納保費的金額數目及投保人因道德因素引發投機或逆選擇等方面的控制起到一個杠桿作用，它是保險中的一個重要環節。國際上已開展地震保險的國家也有各自的保險賠付政策。比如日本對地震損失的賠付政策是根據日本地震保險法，以安定居民生活為目的。如屬于全部毀壞，被保險者將獲得地震保險費的全額支付，但不超過地震保險賠付的上限(房屋的保險金額上限為5000萬日元，生活用品保險金額上限為1000萬日元)；如屬于半損的情況，將獲得地震保險金額50％的賠償；如果只是一部分損壞，則只能獲得地震保險金額5％的賠付。由此可以看出。地震損失的保險賠付與人們的愿望賠付不是一回事。通過對地震災害損失的即時管理可以看出，人們對地震救災期許的是公共產品屬性，而商業保險提供的只能是私人保險商品。日本地震保險建立得比較早，相對于其他國家也是民眾保險意識最高的國家，在經歷了阪神、淡路大震災，現行地震保險制度也有這個難題。震災后，日本的消費者提出了許多有關理賠內容不充分的意見，主要是：(1)保險金額上限過低；(2)只是火災保險賠付的30％-50％，賠付比例太低；(3)家庭財產受到損失而建筑物沒受損失便不賠付太不可思議。這反映了消費者寄希望地震保險的“個人財產賠付”比例與“幫助受災者穩定生活”這一地震保險本來的目的之間產生了一些差異。因為地震災害是一種特殊保險，所以不得不對理賠內容作某種程度的限制。盡管如此，日本政府在災后要求保險公司在爭取擔保能力平衡的同時竭盡全力，盡量滿足消費者的要求。

另外，從保險的操作規程上來說，對損失的賠付要有明確的依據，那么也就是對災害損失最后的損失額度要有實際的查勘，而查勘不僅需要技術、人員，還需要時間。因此，從尊重保險商業規則的角度，保險的地震理賠也很難達到即時性。日本阪神、淡路大震災發生時，對上一年12月28日發生的二三陸遠海地震的受災情況調查仍在繼續。為了對大量的受災契約物件進行災情調查并迅速支付保險金，保險公司最多時1天出動調查人員約3000人。但由于交通受阻等原因，保險公司于3個月后才基本完成了賠付工作。

(二)對我國地震保險的解讀

1979年國內保險業務恢復以后，地震保險作為財產保險中火險的自動附加責任予以承保。1996年7月1日新頒布的《財產保險基本險》和《財產保險綜合險》條款中將地震責任從財產保險的保險責任中予以剔除。目前保險市場承保地震責任的基本情況是：隨著保險業風險防范意識逐漸提高，國內保險公司對地震風險持謹慎承保態度。建筑工程險包含地震責任，企業財產保險需要另行特約承保，家庭財產保險、機動車輛險等險種則將地震風險列為除外責任。在承保實務中，基本上也采取了限制保險金額、設置絕對免賠率、高比例分保等控制地震賠付風險的措施。地震保險對震害風險的分散和補償作用極為有限。

從地震保險的發展中我們可以看出，我國保險公司對地震保險的供給是由完全供給到完全不供給再到目前的限制供給。表面上看是一個商品的供給問題，其實質是在供給背后的經濟體制發生變遷。在計劃經濟時期，大一統的財政收支使保險實質充當的是財政職能：保險公司所收保費上繳，賠付再由財政撥付下放，有財政兜底，保險公司談不上賠得起還是賠不起。1979年經濟體制開始改革，利改稅使保險公司具有了企業色彩，但是這時高額的保險稅率把保險公司用于準備金積累的資金都以稅收的形式上繳國家財政。

保險稅制經過若干次改革，所得稅率降了下來，但與交易商品密切相關的交易類稅種，如營業稅、印花稅對保險公司的負擔仍然不輕，因此，保險公司對于地震這樣的風險只能是望著市場需求而畏縮著供給的手腳。作為金融行業之一的保險業，是國家財政的稅利大戶，由于穩定國家財政收入的需要，雖然稅率水平會隨經濟發展而下降，但這樣的制度在當前及以后的相當長時間內是不會有太大改變的。

(三)我國地震風險管理模式的構建

由以上兩方面分析得出，地震保險在我國不應該完全依賴市場搞商業保險機制，地震保險在我國適合搞成國家支持的政策性業務。也就是說，我國的地震風險管理應借鑒國際做法――國家公共管理屬性，政府供給與私人供給相結合。

突發性、嚴重性是地震災害的顯著特征之一，我國有近三分之一的國土面積、45％以上的城市，位于地震基本烈度Ⅶ或Ⅶ度以上的區域內。特別是我國大陸地震絕大多數為發生在10～35km深度范圍內的淺源地震，更易造成嚴重的地震災害。我國地震所造成的破壞和損失是極為嚴重的，在由計劃經濟向市場經濟過渡的過程中，目前保險的稅率制度也是一個變遷的過程，沒有完全過渡到市場機制，如果損失完全由商業保險來承擔。勢必會導致保險公司經營虧損，甚至破產。

就自然災害來講，地震保險的風險特點也不適合完全商業經營。地震活動的另一個自然屬性是時間分布的準周期

性。長時間的資料分析表明。地震活動是強、弱相間。波浪起伏地發展。即在某一時段內強震密集發生，數量多，強度大，稱之為地震活躍期。在緊接著的一個時段內，地震活動稀疏，不僅數量少，而且強度也低，稱之為地震平靜期。一個地震活躍期或平靜期的持續時間通常為幾年至十幾年。地震活躍期與平靜期交替出現，周而復始，構成一個延續不斷的地震時間分布序列。很顯然，地震災害的時間分布也將依地震活躍期和平靜期而變化，在活躍期形成地震災害損失高峰時段，平靜期則為災害損失谷值時段。地震活動的這種周期性特點，對地震保險業務的正常平穩經營必將帶來嚴重影響。在地震平靜期，地震活動水平低，震災損失風險小，保險公司的經濟賠償數額也少，容易造成虛假盈余，使相當一部分本應留做賠付地震巨災損失的未了責任準備金被當作利潤并通過國家稅收上繳了財政。而在地震活躍期，大震頻繁發生，震災損失嚴重，導致保險公司承擔的經濟賠償責任超過自身的賠付能力。

同時，由于災害性地震，特別是大地震發生的概率小、周期長，這就可能出現在地震活躍時段，尤其是在有震情時，投保人多，預測地震所在地區的投保人多；而其他時段、其他地區的投保人少。保險公司從自身的經營考慮，則正好相反，這就形成了雙向逆選擇。

因此，政府應將地震保險作為一項社會保障列為政策性保障措施。首先，要建立地震保險的保障基金；其次，對地震保險保障基金進行系統的科學管理。

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中圖分類號：C931

文獻標識碼：A

文章編號：1007-3973（2012）007-142-03

在當代社會經濟條件下，經濟活動的全球擴散和全球一體化背景下，市場競爭愈演愈烈，沖擊力也越來越強。許多中小企業沒有經歷太多的發展便流星般的隕落了，即便是一些曾經輝煌一時的大公司也一樣厄運難逃，毀于一夕之間。造成如此結果的根本原因：一是企業自殺行為導致；二是如判斷、決策失誤，環境變化等內外部多重因素所致，而企業自殺行為導致最終毀滅性結局的比重更大。這種種自殺行為的根源無非就是公司治理問題和公司管理問題的處理不當。這兩者間的關系常常突出表現為經營者和所有者的潛在沖突，那么在企業成長過程中該怎樣處理二者關系呢？看看那些在“優勝劣汰，適者生存”的物競天擇中，雖然浮浮沉沉，卻能不斷地自我調適與超越，使生命力長存的企業，我們會得到這樣的共性，即雖然公司治理與公司管理在不同時期凸現的重要性不盡相同，但都在不同程度和時期得到了關注，將它們適時協調，合理整合，這就是企業持續發展、基業長青的根源所在。而理性人假設即：“追求最大利潤”，并不被其作為發展的主要動力來源或其追求的唯一目標，因為只有企業發展壯大，有了企業這樣一個載體，它的最終目的才能得以實現。

1 公司治理與公司管理的內涵

在古典企業中，公司的所有者就是其管理者，不存在所有者與經營者的分離狀態，隨著科技的進步發展，企業的形態也在逐步演進，特別是隨著社會化大生產以及市場經濟的發展，我國現代企業制度的建立，使得公司治理與公司管理的問題隨之凸顯，首先，我們需要明白公司治理和公司管理主要的側重點。

1.1 公司治理的內涵

英國古典政治經濟學家亞當·斯密可以說是公司治理理論的先驅，他在《國富論》中指出，“股份公司的經理人員，使用別人的錢財，而不是自己的錢財，不可能期望他們會有像私人公司的合伙人那樣的警覺性去管理企業……”亞當·斯密的這些話實際上已經觸及到了公司治理的核心問題。有些學者對于這樣的問題也有所感慨：如果讓另外星球的客人只是通過公司人員的個人行為來進行判斷，不是首先讓他們明白法律條文的話，毋庸置疑，他一定會把公司的高級管理人員看做是公司的投資者或者所有者。

現代的我們對于公司治理的內涵還沒有一個確切的答案，這樣不同的人由于側重點的不同，或者看到的角度的不同，給出的定義就會不一樣。有的人把公司治理看做是指導和監控公司的系統；有的人則把它看作為確保投資者投資回報的方法；有的人把它稱作公司監管（基于監督和預防欺詐的層面）；有的人把它和公司管理相互連結，稱之為公司的綜合管理；其實，廣義上的公司治理的定義應該是包含公司內部各種參與者之間的關系，包括股東、董事會、管理層、員工、顧客等等。但是不論定義如何變化，如何不同，公司治理的目的都是通過監控和平衡相關利益者，達到有效監管的目的，從而完善公司整體運作，實現公司的最終目的，同時也實現公司的社會責任。

我國開始研究公司治理問題是因為20世紀90年代東南亞金融危機的爆發，當時我國的經濟體制正是計劃經濟向市場經濟轉變的時候，人們也逐漸意識到亞洲金融危機從本質上講其實是公司治理的危機。一個公司上市之后，如果在公司治理方面存在嚴重的問題，公司投資者的利益就不能得到有效的滿足，這時投資者就不會做安心的等待，更不會致力于長期投資，從而轉向短期炒作，短期炒作導致投機泡沫的產生，市場就會充分不信任充滿動蕩，而當泡沫最終破滅，經濟危機就隨之產生。之后，我國就開始致力于建立現代企業制度，雖然我們的市場經濟還不夠成熟，但隨著我們對公司制的研究和摸索，公司治理正在趨于規范和完善。

總體來說，如果把公司治理的研究范圍界定為研究所有者、董事會和經理人之間的關系，我們就可以把公司治理等同于公司治理結構，公司治理結構是公司治理問題的有關各方（即利益相關者各方）及其人相互關系及其地位、作用在企業內部運作中的反映。它集中地表現出了企業利益相關者與其在企業內部的人之間的委托——關系；公司治理結構是一種組織制度安排，是有關各方的關系契約，這是一種靜態的要求，但是缺乏動態的監督機制。如果把公司治理看做是關于公司所有權和利益分配權的一套法律、文化、制度安排，那么這些安排就是決定公司的利益，風險、監管等怎樣在不同的組成人員之間進行合理分配。

1.2 公司管理的涵義

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在二十世紀八十年代，西方各國就相繼進入了新公共管理的實踐模式。然而隨著社會的不斷發展，新公共管理逐漸顯露出其局限性。于是在美國，在新公共管理的基礎上衍生出了新的實踐模式，即新公共服務。其代表性人物Robert Dan Hate認為，新公共服務才是真正的公共行政模式。而在英國，英國學者和管理者則對新公共管理提出了批評，并且在此基礎上提出了新的實踐模式，即整體性治理，其代表人物是Perry Hicks。目前，整體性治理正在成為政府治理的新趨向。本文將對其進行簡單地介紹和分析。

一、整體性治理理論產生的背景

整體性治理理論的產生來源于新公共管理的衰落和信息技術的發展。新公共管理實踐模式具有以下幾個特點：第一，十分強調分散性。通過將權力大、結構龐大、等級高的部門分散，使其在內部達到一個各部門相平衡的結構，然后重新對各部門進行信息和管理系統的規定，從而以不同的控制形式對各部門加強管理。第二，注重內部之間的競爭。對于新公共管理實踐模式來說，最重要的一點就是在公共結構中，購買者和提供者是隔離開來的，從前的等級式的資源分配被新公共管理的競爭機制所取代。這種模式的優點在于資源的供應開始多樣化。第三，注重激勵的作用。在新公共管理實踐模式中，激勵機制被廣泛的應用，在分散的公共服務和專業精神上，進行具體的績效獎勵，多勞多得得到了有效的實踐。然而，在過去的二十多年里，新公共管理的不少運作方法已經被停用，新公共管理的分散性、競爭性和激勵性已經造成關鍵部分停止運轉，政府內部變得分散和無序。

信息技術的發展，即數字時代的來臨，作為整體性治理理論的第二大背景，信息技術當之無愧的成為了當下公共服務系統理性的重要環節，以及現代化變革的中心。當前社會，信息技術被廣泛的應用到各行各業，并發揮了極其重要的作用，信息技術還在公共管理中占據著核心位置。第一，電子信息系統改變其人才結構。政府重要的一個職能就是管理，其中就包括公民的各項信息記載。最初，工作人員以紙質記載為主，發展到如今的以電子信息系統記載為主。信息技術在政府管理中的作用越來越明顯，政府對信息技術人才的需求也越來越大。第二，信息技術改變其組織結構。以往的政府機構以等級官僚制進行結構架設，而隨著信息技術的地位越來越重要，現在的政府的組織形式以信息技術為主導。第三，信息技術提高政府工作能力。信息技術對于抓取信息，并對信息進行分析的能力，在很大程度上提高了政府做決定的能力，從而使政府工作效率更高。第四，信息技術影響政策變化。基于信息技術的功能，通常一旦信息技術系統發生變化，那么意味著大多數政策也會發生變化。

二、整體性治理理論的主要思想

（一）重新整合。在整體性治理理論中，重新整合是與新公共管理相對立的。整體性治理理論的重新整合主要涉及到七方面。第一，部門之間碎片化。即將功能相似的部門重新進行合并、整理、組織成一個全新的部門，重視微觀層面的地方機構，新的政府結構以社區為基礎。第二，大部門式的集中治理。管理的集中性是重新整合的一大重點。對于一些大的部門及重要部門來說，分散管理使機構內部之前分工不明確，工作效率低下，集中管理有利于改變分散管理所帶來的情況。同時基于信息技術的融合，能夠使集中管理更加方便有效。第三，政府重新化。這思想，主要是將私有收歸國有，加強政府的管理職能。比如，美國對兩萬八千名機場安全人員的公共部門活動，從曾經外包的私人承包商手中，將此權利重新交給公共部門聯邦文管系統。第四，加強中央秩序。新公共管理模式使政府在日常管理中變得分散以及無序，整體性治理思想強調加強中央秩序，有利于改變由分散和競爭導致的無政府主義現象。第五，壓縮行政成本。整體性治理降調集中性，因此，大大的減少了行政支出和花費。第六，重塑行政服務鏈。基于信息技術的支撐，在行政服務工作中，能夠對公務支撐功能、處理事務的系統進行重新設計。第七，網絡簡化。現代政府通過網絡的高度連接，使其在內部結構中更加精簡和完善，在與外部的聯系中也更加緊密。

（二）整體性治理。第一，信息的搜尋和提供。整體主義是以需要為基礎。政府的信息系統就是以此基礎建立，能夠滿足公民和企業對政府機器中的措施，表達出來以及提交相關報告。而信息技術的互動性還可以自動根據公民的需要和興趣，提醒工作人員對其做出整體性的調整。第二，組織重建以公民和功能為基礎。第三，一站式服務，將分散的服務功能集中起來進行不同問題的解決，從而使公民的問題得到及時有效的解決。第四，數據庫的統一，在新公共行政管理中，不同的信息掌握在不同部門的信息系統中。而在整體性治理中，強調數據庫的統一性，使政府在進行重大決策和預測公民需要時，能提供有效的數據支撐。第五，靈活的政府結構。對于一個靈活的政府結構來說，最重要的就是監視預報系統和預測系統。通過這兩個系統能夠及時對意外發生事件進行考慮。這有利于政府在進行決策和實踐時，注入靈活應變的系統，增強其靈活性，取得更為有效的結果。

三、新公共管理到整體性治理的簡要分析

從一定程度上來說，整體性治理不是對新公共管理的全盤否定，而是對其進行了修正。新公共管理在經濟全球化的背景下產生，站在經濟和社會的角度來對公共服務提出了治理模式。然而，西方社會正在發生變革，從原先的生產者社會到當前的消費者社會轉變。這樣的改變，使其對公共服務提出了更加多元化的要求。

整體性治理則需要站在技術的角度來進行理解。其治理方式和運作方式都與信息技術有著緊密的聯系。信息技術要求管理功能能夠越發集中化、整體化、整合化，與新公共管理理論相悖。因此，新公共管理理論逐漸被整體性治理理論所取代。整體性治理立足于政府內部的運作和部門的整體運作兩方面，主要解決新公共管理所帶來的碎片化管理和政府空心化問題。整體性治理能夠提供比新公共管理更有有效的公共服務，并且用極低的成本產生更好的社會效果。

整體性治理的整合概念還集中體現在，整合不同層次的治理、整合內部功能的協調性、整合政府部門和非政府部門的關系。通過從層次、功能、部門三方面入手進行整合，從點到面，整合手段從平面延展到空間，理念也越發趨于多元化。從而使整體性治理更加符合現代信息技術的發展，使整體性理論比新公共管理理論更加符合社會發展要求。

另外，整體性治理理論還有一個重要的理論基礎，就是以官僚機制為組織載體。而新公共管理則不是以此為基礎。完善的官僚機制是行政現代化的標志。因此，整體性治理理論以官僚機制為基礎，還有利于建構現代化的官僚制，其組織結構和管理方式才能更加符合現代化行政的要求。

結束語：總而言之，整體性治理更加符合當前社會、政府公共職能的管理。我國社會正在進行全面轉型，公民對公共服務的需求正在不斷增長。面對這樣的挑戰和困難，政府要結合整體性治理模式，對政府內部機構進行重新整合，集中治理。同時還需要加強政府和非政府之間的整合，讓公共服務的外包工作透明化，讓公共服務朝著多元化發展。（作者單位：華僑大學）

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受到眾多因素的影響，我國在公共管理中的公共政策執行方面缺乏經驗，給經濟、政治以及社會生活造成不便。因此，為了有效避免公共政策在執行過程中出現偏差的情況，政府部門就要對其中的問題進行剖析，并找到相應的解決對策。

（一）政策質量不高，執行不到位

政策的執行在很大程度上取決于公共政策的質量，提高政策質量是主要問題。政策質量主要表現在政策目標的多元性和不一致性，從而導致其內容出現偏離，方案過于煩瑣。并且，在政策目標設定上，如果出現了多種目標，則需要注意目標的統一性和一致性，否則目標之間發生沖突，就會導致執行難上加難的情況。同時，有些單位在政策執行中，僅僅是走個形式和過場，象征性地做個文章，實際并沒有采取相應的措施去執行。這就導致政策執行處于停滯狀態，政策沒有發揮其應有的作用。另外，一些工作人員在政策執行過程中抱以敷衍和拖延的態度，導致政策的執行沒有達到預期效果。

（二）執行機構之間存在矛盾，公共政策自身存在一些問題

在職責的分配上不夠清晰明確，導致政策在執行中各部門就權與利的分配產生心理不平衡的狀態。例如，當一個項目需要幾個部門一起去執行的時候，就容易出現意見不統一的情況，在最后執行時不知采用哪項決策，服從哪個部門的意見。同時，由于公共政策的執行本身就是較為復雜的過程，執行的過程中往往要受到很多因素的干擾，導致執行效果不夠理想。另外，若政策缺乏一定的合理性和清晰性，就不能得到切實的推行。公共政策若缺乏穩定性，一些方案總是被任意改動，就很容易出現中間的脫節，長此以往，就容易導致政策的執行者逐漸失去耐心，并失去對政府及其政策的信賴感。

二、公共政策執行方法探討

（一）強化部門的職責和責任感

強化部門的責任意識能夠有效促進政策的執行，使整體工作的分工更加規范化。所以出臺相關的文件或制度對各部門進行約束，能夠有效避免在出現問題時各部門相互推諉責任，可以快速對部門的責任進行歸位和追責。在公共政策實施之前，針對部門的責任和權力進行優化，使其充分明確責任和權力，并在此基礎上，對相關的資源進行合理的運用。同時，在執行的過程中要接受全民監督，以此促進政策的高效執行。

（二）樹立科學的績效觀

在公共政策執行的過程中，績效作為非常重要的考核指標，需要對其給予充分的重視。針對一些能夠影響到地方與公共政策制定者之間關系的大項目，如果只是單一地將其交給某一個部門，則該項目很難被執行到位。所以，在績效這一方面要進行合理的安排，形成科學的績效觀，在實施一些重大的項目時，要聯合地方各個與該項目相關的部門進行合作，研究出合理的科學的方案。同時，針對當前的一些不合理的績效機制，要及時進行調整，并能夠按照公共政策執行過程中各單位的執行結果進行公平公正的考核。

（三）形成精細化管理理念

地方政府要對政策的執行給予充分的重視，要對各個項目的落實進行量化考核，以此為各單位的績效考評提供依據。同時，在制訂詳細的執行方案的過程中，務必對權力和責任的統一進行強化，針對各單位的工作落實情況進行實時跟蹤和詳細的考評。倒逼各單位不斷提升自身的執行力，并有效引導其形成精細化的管理理念。

（四）建立績效問責制度

行政部門要建立健全績效問責制度，促使公共政策的執行主體能有意識地主動承擔責任，以此實現各單位的責任量化，促使其能夠針對一些存在的問題給予妥善解決。

（五）注重績效問責的有序化

公共政策在落實的過程中，要注重績效問責的有序化。能夠針對當地督查機關發現的問題進行整改，并啟動問責機制。同時，在相關單位提出意見時能夠積極針對意見進行改進，并根據公共政策執行的結果進行績效問責。此外，財務部門也要充分發揮作用，對實施項目中應用的每一筆款項都要進行深入詳細的調查，并收集相關的證據，針對其中不合理的情況及時向上級匯報，以此促進執行主體執行效率的提高。

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關鍵詞:

公共管理;公共性;合作共治性;全球化

一、引言

公共事務管理在過去的很長一段時間內都不受重視，但是在當今時代，越來越被政府官員以及學者和政治界所重視。公共管理的概念隨著上世紀七八十年代，由新的公共管理運動的推動而造成了變化，其理論和管理的模式正在逐漸與時代接軌。目前各國的政府改革運動正如火如荼，這對傳統的公共事務管理提出了挑戰，公共行政需要在自我辯證否定的基礎上進行批判性的繼承，并延伸其內涵，自我超越，以前者從未有過的張力和活力迅速發展，奠定它在新世紀從理論與實踐的結合上繼往開來，塑造、規制和導引當代公共事務管理的方向和運作方式的重要地位。

二、公共管理的本質特征

公共管理的本質特征主要體現在它的公共性、管理本質的服務性和政府與公民社會的合作共治性。下面筆者分別介紹這幾個本質特征的內涵及其在公共管理中的作用。

(一)公共性公共管理內的公共性，其含義主要涵蓋兩個層次:第一，利益取向方面。公共管理是不能只作為某一特定群體與階層的意志實現工具的，它必須要肩負社會整體的公共利益，以實現全體大眾人民的整體利益為首要。并且，公共性的宣示能夠明確的表明，公共管理是一種能夠實現與維護公共利益的一種方式;第二，公共參與性。公共管理的實行主體是大眾，也就是說其中包括涵蓋政府，同時還有公民與其他組織在內。現代的政治理念所昭示的政府合法性的基礎是公共性，政府所實行的一切權利也都是公共權力，所以，公共性是公共權力的特征。這種權力只能用來提供與維護公共服務和公共物品，它不能成為實現某一階層與群體利益的工具，政府也沒有權力用它去剝削社會成員，更沒有權力用它去維護自身的一己私欲。所以，合法的現代政府一定是具備秉持與堅守公共精神的，并會運用這種公共精神去規制著其的運行過程。

(二)服務性在研討公共管理服務性之時，非常有必須要再次審視一番其的概念。由現代意義去看，管理應該是什么?其實人們可以通過不同的視角去觀察疏解它:(1)管理就是決策。管理中的一切活動，由最初的確立目標到最后的績效評估，所有的一切活動都可以稱之為決策。(2)管理就是服務。政府的協商、調控、強制、約束、指導活動，都是為實現政府目標而進行的措施，所以它是一種服務。其他組織管理也是如此。(3)管理就是協調。管理需要化解矛盾與沖突，需要協調所有萬事萬物間的一切矛盾與沖突，需要通過協調管理去創建和諧且有效率的運行體例，然后由這種運作體例去實現已經確立成型的目標。

(三)合作共治性合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，這個特點意味著，在公共事務的管理中，治理的職責并不是單方面的，而是社會各界包括公民和政府相互配合，共同來承擔的。這種思想極富創新性，在公共事務管理歷史過程中具有劃時代的意義，這種管理理念之所以會橫空出世，原因在于人們看到了市場自發調節存在的局限性，而政府的宏觀調控措施也不是盡善盡美的。靠市場單方面的調節，只能對資源配置起著基礎性的作用;反之，僅僅依靠政府和政策，資源最優配置也是無望實現的。所以，治理思想不畏國家與政府權威，宣示社會唯一中心權力不是政府。治理思想明確表示:政府在面對與解決社會與經濟問題的時候，因為受制于外部與內部客觀條件，所以無法做到全知全能事事一肩挑，所以，這就造成了另外一種局面———去找尋且發揮其他資源的作用去彌補政府功能的不足，而這種資源則是民間與公共組織的可以當做權力主體的力量。

三、公共管理的時代性:公共管理何以成為當代全球關注的焦點

全球各個國家對公共管理與其變革的關注均是比較熱切的。但是，這種局面并不是各個國家的政治家們與學者們在官邸與書齋以心智謀略演化而來的，而是人類社會現實生活發展的需求是造就的現象。其涵蓋全方面意義的全球化發展，此中包括社會、文化、經濟、政治，以致全球眾多國家自上世紀中期至今一直面臨的均是有著一定相似度的問題，只是問題嚴重程度有所不一而已。隨著社會中不可治理性問題的頻發，現代民主化進程發展，技術革命與知識經濟的發展等問題的凸顯，這些問題都以時不我與的緊迫態勢步步緊逼各國，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能夠推陳出新。

技術與經濟的發展大幅度的推動著全球化的發展，全球化發展趨勢主要體現在經濟、政治、文化方面。全球范圍內的資源隨著全球化的發展已而得到相應配置與重新配置;國際間的合作與對話協商頻次均有大幅增長;傳播優勢強的文化的滲透性與擴展性已得到增長。全球化問題早在上世紀中期就以迅雷不及掩耳之勢的速度逼近人們。全球化發展也是自那時而逐漸進步的，政治與經濟發展也愈加強勁。如果通過經濟活動去觀望全球化會發現，全球化涵蓋經濟生活中的各個方面，不管是從原材料到人力資源的轉移，還是從金融到收入分配或者是市場營銷，它們都是在一個全球化的模式上相互依存。上世紀中期到至今所凸顯的種種問題證實，民族經濟的整體性已在被全球化經濟的發展所侵蝕，民族經濟的自甚至也遭到了相當大程度的侵蝕，這種情況明確的證實:全球內沒有一個國家是可以在不對國際信息深思熟慮且不找尋國際合作的前提條件下，去做出與本國經濟發展戰略與政策相關的任何決定的。

全球化理論為從世界的角度來觀察社會活動的現象提供了理論基礎。經濟全球化的發展也在改變著很多國家決策者的戰略決策，全球化的發展對于公共管理來說，既是機遇，也是挑戰:首先，它影響著很多國家的外交策略，以及國際關系的變化;其次，國際競爭和國際的合作并存，使各國的公共事務管理的效率發生著變化;再次，全球化推動公民社會和全球結社革命的興起，結果使得政府的權力運行方向發生著變化，將權力運行的方向轉移到國際組織，或者與社區組織近距離接觸。導致政府權力部分上移和下移—向上是向國際組織轉移，向下則是向社區組織或第三部門轉移。這些變化，都導致了傳統公共事務管理已經不合時宜，不論是理論方面，還是管理的過程中，都出現了不可調和的矛盾，公共管理必須要進行自我創新才能適應全球化的趨勢。

從公共事務管理的發展歷程來看，從簡單的公共行政管理過渡到公共事務管理，并不是一種概念上的偷換，而是意味著公共事務管理在定義上和管理方式上的深刻變革。研究者們應該把目光聚焦到如何完善政府監督機制，以及與政府的合作來達到優化公共事務管理上來，為公共利益的最大化保駕護航。

參考文獻:

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［2］武家磊．論公共管理的本質和目的———以社會契約論視角［J］．安徽職業技術學院學報，2013年01期

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［4］徐媛媛．公共管理模式嬗變的制度與權力走向［J］．求索，2010年03期

篇（8）

較長一段時間以來，我國地方政府在提供公共產品、進行分級宏觀經濟調控方面一直發揮著重要作用，其面向社會公眾提供公共管理的價值屬性也得到了充分的體現。在這種對地方資源進行有效配置的模式之中，不但要考慮到不同地區之間的經濟發展差異，還要規范其決策管理行為，最大限度的減少偏差，并借助社會力量對其公共管理行為進行監督，以保證其政治程序與制度規定的一致性、可行性和高效性［1］。作為國家、中央政府的延伸與代表，地方政府在地方政治中的核心主體地位不斷增強，改革與創新正在成為其實施公共管理的重要議題。而隨著社會物質和精神文明的不斷進步，社會公眾對地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主動增強地方政府的核心能力、優化其治理模式，才能更好的為社會提供公共產品和服務。基于此，文章首先對地方政府公共管理的屬性進行了闡述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用與缺陷，最后以協作管理為語境框架，給出了地方政府公共管理的治理模式。在本文的論述中，協作管理屬于管理學和社會學的雙重范疇，協作公共管理與傳統的地方政府公共管理的治理模式也就形成了顯著的差異，后者以官僚制單中心治理為主，前者則具有獨特的結構類型、協作機制與實踐模式，以其為基礎對我國當前地方政府公共管理模式進行改革和治理，具有十分重要的現實作用。

一、地方政府公共管理的屬性解析

1.地方政府公共管理的工具理性

作為法蘭克福學派批判理論中的重要概念，工具理性（InstrumentalReason）最直接、最重要的淵源為馬克斯•韋伯的“合理性”（rationality）理論，指的是借助實踐確認工具的用途，并借助工具為謀取利益。同時，工具理性以工具崇拜或者技術主義為生存目標，要通過精確計算達到最有效的目的［2-4］。因此，工具理性更加重視效率和效益，對工具本身的價值、道德或者審美則較少關注。在地方政府公共管理的場域中，工具理性主要表現為地方政府為了提升公共事業的服務水平，對各種公共事業管理方式、方法進行綜合運用的經驗與能力。由于在這一過程中，地方政府將公共事業視為“工具”進行“組裝”和“調配”，其目的在于尋求推進公共事業發展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分濃厚；而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表現為物質形態的工具理性與精神形態的工具理性，兩種形態的有機結合與合作，最終達到了地方政府進行公共事業管理的目標。

2．地方政府公共管理的價值理性

工具理性反映了地方政府在推進其公共事業管理的過程中，進行創造、選擇時所表現出來的自覺能動性。而作為地方政府公共管理另一個重要屬性的“價值理性”則是人們對自身實踐活動的價值和意義進行的主動把握，其中將工具理性所“忽視”的人類社會的倫理政治、道德理想以及對人性的終極關懷進行了集中全面的體現。價值理性主張通過美好的、精神層面的方法完成對真理的探求，其目的在于實現人類社會的可持續發展，促進人與人之間、人與社會之間、人與自然生態之間的和諧與進步。其主要功效便是能夠回答地方政府進行公共事業管理的初衷和使命，并號召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、滿足人民的需要，以美、善的價值觀對其事業進行引導［5］。從這個角度講，地方政府的公共管理也表現出了“非自我利益”的理性（即價值理性）。在這一理性框架中，地方政府將公共事業管理活動看做是有價值的、有意義的活動，能夠自覺的參與其中，為社會公眾謀取福利。從本質上講，地方政府進行公共事業管理的屬性是復合的和多元的，工具理性和價值理性之間是辯證統一的關系，前者是后者的基礎，是人類獲得進步和發展的原始動力，后者是前者的精神支撐，并能在一定程度上提高人類實踐工具的價值，最終實現人類社會的持久進步。

二、地方政府在公共管理中的協作機制與缺位的表現

地方政府公共管理具有價值理性和工具理性，這兩種屬性對于公共管理的效率和效果起著十分重要的作用。而實際上，無論是哪一種屬性，在實踐的過程中都不但孤立的，需要在彼此的辯證之中或者協調和統一。在當前時期，我國地方政府公共管理的治理模式正在不斷的優化，協作機制正在發揮越來越重要的積極作用。但是，需要進行重新審視的是，地方政府公共管理還在某些層面存在缺位的現象，嚴重影響了社會秩序和政府的行政效率。

1．地方政府公共管理的協作機制

在當前時期，我國的社會主義市場經濟正在建設和完善之中，地方政府在促進社會經濟不斷向前發展同時，還要對自身的權力進行平衡，不偏不倚。既要與中央部門進行協作，協調中央和地方利益，還要對行政干預和經濟社會的發展進行權衡，不斷的通過有效的手段規范市場和社會秩序，最大限度的為社會公眾提供優質的公共服務［6］。總體而言，地方政府公共管理協作機制主要體現在以下方面：

（1）規范社會秩序，向全社會提供優質的公共服務。地方政府是國家公權力的執行者，在公共管理實踐中具有強勢地位。因此，作為公共服務的提供者，地方政府就承擔起了維護社會秩序的義務，并通過對自身權力的運用，為當地群眾提供良好的社會環境，改善群眾的生活水平；

（2）積極轉變政府職能，最大限度的解決歷史遺留問題。在過去的一段時間，我國政治體制和企業體制改革對經濟社會產生了較大的影響，地方政府也適時的轉變了“身份特征”，變之前的“微觀調控”為現在的“宏觀指導”。這種對于自身權利和社會發展的協調在一定程度上解決了一些歷史遺留問題，促進了企業和社會的發展。

2.地方政府在公共管理協作機制的缺位

地方政府在實施其公共管理職能時，其目的在于有效協調社會各方面的利益，并在與各種社會力量的協作之中，實現社會資源非配的合理化、社會發展公平正義化、政府行為高效和規范化［7］。但是，不可否認的是，在當前情況下，一些地方政府公共管理行為有待改進，其協作機制往往處于缺位的狀態之中，在一定程度上影響了經濟社會的發展進步。主要表現在：

（1）在國家實行了分稅制之后，地方政府在區域經濟社會發展中的地位和作用得到了顯著的加強，不但要全面的維護社會公平與正義，還要通過多種渠道、借助多種力量，推動區域經濟的發展和進步。但是，在實際操作過程中，一些地方政府公共管理卻出現了主觀上的偏頗，在執行中央政策與捍衛地方利益的過程中，并未協調好中央政策與地方利益兩者之間的關系，在擴大地方利益的同時，將使國家利益受到損害；

（2）在部分地方政府的公共管理實踐中，官本位、政府本位的思想還依然嚴重，而這種思想的存在嚴重的影響到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部門需要進行政策協調、信息溝通時，也是難以將團隊協作的觀念深入其中，不同部門為了自身的利益彼此孤立，給公共產品和服務的提供設置了無形的壓力；

（3）部分地方政府具有自利化的傾向，這些政府在公共管理實踐中，對自身的角色定位不準，偏離了公共服務提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社會公眾重大關切的問題上，一些地方政府不當使用自身權利，為自身謀求私利，與民爭利，這與黨和政府要始終為人民群眾謀取切身利益的初衷截然相悖。

三、協作管理語境下公共管理的治理模式解析

為了競爭的需要和平衡社會各方的利益，當前社會組織在優化其行為時，大多有意無意的選擇了協作管理的理念，并在實踐中加以豐富和發展。可以說，地方政府在對現代管理模式的借鑒方面是相對滯后的，甚至會對其產生排斥和抵觸，致使公共管理的效率和效果遲遲得不到有效的提升。因此，文章認為，有必要將協作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，優化治理效果。具體而言，主要有以下幾個方面的問題需要解決。

1．形成對協作公共管理的正確理解

在管理學和社會學的范疇內，協作和協作管理是具有廣泛含義的詞匯，無論是人際關系管理還是跨組織的協作管理以及以互聯網絡為背景的管理，都能夠將“協作”引入其中，通過分工與合作的方式，最大限度的降低管理和組織運行的成本，提高資源配置的效率。在協作管理語境下，地方政府的協作公共管理是作為一種獨特的制度形式存在的，它與市場自發性的協作不同，使一種有意識的管理，其基本特征為縱向與橫向活動的綜合（融合）。比如，在斯蒂芬•戈德史密斯與威廉•D•埃格斯等學者看來，地方政府的協作公共管理為網絡化的治理結構［8］。因此對地方政府公共管理的協作性應該形成正確的認識，即提供公共服務、進行公共管理的地方政府應為公私聯合的“第三方政府”，這一政府能夠向社會公眾提供整體服務，并能夠借助先進技術和外部環境的力量最大限度的滿足社會公眾的多樣化和個性化訴求。

2．地方政府公共管理協作機制的構建

對地方政府公共管理而言，其協作機制的構建是一項復雜的系統工程，而在實施的過程中也要做出大量的適當的規則、規定以及標準體系。和傳統的官僚體制中等級制度不同的是，協作公共管理并不需要嚴格的命令管理，也不需要將其建立在一個中心權威之上，更不能為此設定一個單一的組織目標并為之“奮斗”。在這種新的公共管理機制構建的過程中，要以參與者的相互依存、集體決策和整體行動為前提和重要內容，其首要要對其中的參與者、資源等進行確定，對所必須的運行環境進行創設［9］。然后，通過不同部門之間的協作，使得任何一個參與者都能夠樹立和維護其權威，并在和他人分享資源的同時，共同向社會公眾提供公共服務。當然，在這一模式中，比較成功的經驗告訴我們，協作機制的構建要輔以建立協同工作的協議與規則，這種協議往往能夠有效促進了地方政府協作行動的制度化和公共管理的區域化，提升公共管理的效率和效果。

3.地方政府公共管理的治理模式與實踐

在實施地方政府公共管理協作化之時，除了要確定參與主體、使不同主體間進行通力合作外，更為重要的是要對協作性公共管理模式進行綜合治理和實踐，而無論是治理的效果認定還是實踐的對象選擇，都與公民參與直接相關，甚至可以說，公民參與是公共管理協作化不可或缺的重要環節。為此，需要在實踐中注重公民參與的重要作用，不斷的賦予公民參與以新的意義和內涵。這是因為，對于地方政府公共管理機制的構建，將公民置于對抗性的境地是無法增加公民參與的協作性能量的，而采取參與和協作的辦法就正好相反，能夠使治理的功效得到逐步的增強。當然，這一途徑的最終實現還要依賴于對公民參與的深刻把握，它們是：確定公民社會中的真正參與者；明確參與者的參與動機和參與目的；通過何種方式在何時、何地進行參與等。從這個角度講，在地方政府公共管理中，要敞開途徑，使公民能夠真正的、自由的參與其中，實現真正意義上以公民為中心的公共管理的協作治理。

四、結束語

社會是作為一個復雜巨系統參在的，在其運行的過程中需要相互關聯、相互制約的多種要素參與其中，并不斷的發揮作用。而要想實現社會的和諧進步，就需要對該系統中的組成要素進行全面的協調和有序的配置。地方政府是現代社會的一個簡單縮影，其公共管理的效率和效果不但會影響到區域經濟社會的發展和進步，還會對整個社會的進程產生重要的影響。從這個角度講，優化和重置地方政府的公共管理職能、對其中的職能要素進行全面的整合和協同，具有十分重要的現實意義。文章以此為視角，選擇了協作管理這一語境框架，對地方政府公共管理的屬性和治理模式進行了系統的分析和論證，得出了一些結論。當然，這些結論是有局限性的，這是因為地方政府公共管理的方法、方法，效率、效果都在不斷的變化之中，尤其在“中國夢”和國家對政府機制進行改革雙重推動下，地方政府正在積極的、主動的轉變其工作方法，社會公眾對于社會發展和區域社會建設的作用正在為地方政府決策者所重視，而這正是建設高效的地方政府、構建良好公共管理機制的前提所在。

參考文獻：

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［6］徐曉晨.地方政府在公共管理中的作用與地位研究［J］.鄭州大學學報，2010，（3）：2-4.

［7］張利利，劉廣.淺談我國地方政府的公共管理職能［J］.人民論壇，2010，（1）：88-90.

篇（9）

一、概念界定

在行政管理學方面，政府執行力是指政府組織為達到既定目標，通過使用、調度和控制各種組織資源，從而有效地執行政府的日常事務和有效貫徹實施法律、政策、決策、法令、戰略計劃的政府內在的能力和力量。

二、影響政府執行力的因素

（1）政府相關的制度和程序。完善的行政立法制度可以確保政策的制定和良好執行，從根本上提升政府執行力。完善的行政執法制度和程序可以確保政策有效落實，所以完善行政立法制度和行政執法制度、程序是提高政府執行力的重要因素。

（2）政府組織結構和人員素質。政府組織層次是否分明、權責是否明確，很大程度上關系到政府政策決定能否有效執行；而在政策、法律制度框架內，行政人員的個人素質會直接影響執行水平，因此政府M織結構和人員素質是決定政府執行力最直接的因素。

（3）政策、方針、法規等的合理和合法性。政策、方針、法規等是否合理合法直接關系到政府的執行效果。既符合法律法規又能切合民情民意的好政策和方針等可以減少執行落實的阻力，甚至讓廣大群眾主動參與。可見，政策、方針、法規等的合理性和合法性是提升政府執行力的必需因素。

（4）政府績效考核和財務審核。績效考核是監督政府行為的一種方式，也是對政府執行情況進行獎懲的重要參考；財務審核為政府行為提供必要的資金和物力支持，以政府成本收益分析為基礎，倡導“節約行政”的理念，要求政府用最少的投入來獲取最大的執行效果。因此，政府績效考核和財務審核是政府執行力的物質保證和強力監督。

（5）公共管理理念。我國以前長時間推行計劃經濟，全能型政府扮演了生產者、監督者、控制者的角色。但隨著社會主義市場經濟的快速發展，全能型政府對經濟活動的不當干預、政府規模的無序擴大，導致政府執行成本高而且執行力低下。而公共管理理念決定了一個政府執行力的上限。

三、提升政府執行力的途徑

（1）依法執政。依法執政的直接目標是規范政府的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序，其最終目標在于從根本上提升政府的執政能力。絕對的權力導致絕對的腐敗，這是經驗之談，所以，政府執行制度和程序要受法律（包括實體法與程序法）的嚴格規范和控制。

（2）組織結構扁平化，引入競爭機制。傳統的政府組織以等級制和科層制為基礎，出現了機構臃腫、職能劃分不清的問題，因此政府執行力低下。對此可以建立新的模式，建立扁平化的組織結構，縮短命令鏈，擴大管理幅度，縮小政府規模。新模式在公共部門之間和內部創造了一個競爭性環境，“能者上，不能者下”可有效激活各個部門的活力。以上措施能提高政府各部門的工作效率，進一步提高政府執行力。

（3）科學決策。制定方針、政策和法規前，必須對具體情況進行充分了解，必要時可以進行民意調查，多參考民情民意，咨詢相關專業的專家學者，結合法律法規科學決策。

（4）建立公開公正的政府績效考核制度，加強財務監督。績效考核方面，全面和公開進行績效評估，合理利用評估結果進行獎罰，以效果為導向，建立終身問責制；財務監督方面，嚴格審核各種執行項目，做到所有費用“取之于民，用之于民”。以上措施可以大幅提高政府的執行力，減少各種阻力。

（5）轉變觀念，向服務型政府轉變。隨著市場經濟的發展，政府職能發生了轉變，需要政府從全能型、審查型向服務型轉變。服務型政府可以在經濟上最大限度支持政府執行相關政策，調動政府執行各項目的積極性，使政府執行力的路走得更遠、更好、更穩。

美國學者艾利森指出，在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于政策的有效執行。由此可見，政府的各項方案要實現預定的目標，達到滿意的效果，都有賴于政府的有效執行。

篇（10）

我國現今的行政管理體制是行政區行政管理體制，各地行政區只能在本地進行行政管理，如果超出本地的行政管理范圍，其行政權力是無法涉及到的，行政結果也是無效的。我國的行政管理形式主要是自上而下的進行管理，由上級領導對下屬下達任務，再由下屬將任務下達到下一層，一層連接一層，最后到基層，這種管理形式很有層次感，避免了管理中的混亂現象的出現，提高了行政效率。但是這種行政管理方式只能適用于行政區內部事務的方面的管理，對于跨區域之間的公共治理是無效的，主要是因為行政區行政的權力只能在本行政區有效，超出了管理區域，權力的行使是無效的。行政權力無法干涉外部區域的行政。這就出現了一個問題，兩個行政區之間如果有同樣的公共問題，以傳統的公共行政方式，各個政府只能解決本地區的問題，不能解決外部區域的問題，要想更好的解決問題，兩個行政區之間就要相互合作。

由于公共管理治理模式與行政區行政的模式是不同的，所以區域公共管理之間要進行合作管理，在傳統的公共管理模式中，各區域只對本區域的公共問題進行管理，雖然能夠解決公共問題，但是，區域之間的界限確實永遠存在的，導致了無法解決所有的區域公共問題，所以，要想很有效的解決區域公共問題，實行行政區域政府合作是最好的方法，只有行政區公共管理之間進行有效的合作，才能對公共問題進行很好的解決。地方行政政府之間是屬于平等的關系，對于區域公共問題，各政府之間共同管理，平等合作。

二、區域公共管理跨界治理新路徑

1.傳統區域政府合作治理途徑

傳統的區域治理途徑主要有三種方式。①行政首腦聯席會議制，由各區域行政首腦一起進行商談，探討對公共問題的解決方法；②建立跨區域協調合作組織，主要負責跨區域管轄區的公共問題的解決處理，協調區域內的事務利益關系；③利用網絡途徑，利用網絡平臺，各政府進行交流合作。

2.傳統區域政府合作中的問題

傳統的治理模式雖然在一定程度上起到了作用，但是也存在很多的問題。①對于行政首腦聯席會議，有些時候對于公共問題商討，會出現意見不合的現象，最終導致合作失敗；②雖然建立了跨區域協調組織，對公共區域內的公共事務進行處理解決，但是這種組織沒有權威性，沒有相關的保護懲罰機制，導致了處理事務的效率較低；③作為網絡治理途徑，雖然代表多樣化的利益集團，能夠將公共問題反映出來，但是卻無法提出有效的解決方法。另外，在進行公共事務的處理時，會出現有些政府不合作的現象，導致了問題無法解決。

3.整體性治理：區域政府合作治理新路徑

傳統的公共管理方法中存在很多問題，而整體性治理則會很有效的解決這些問題，整體性治理結合了傳統的公共性治理方式，通過各種形式，實現了對公共問題的協商解決。整體性治理為區域性政府合作治理提供了新思路，整體性治理以解決問題為出發點，建立了跨組織多功能的治理機構，該機構將整個社會治理機構都聯系起來，從而避免了各區域各自為政，視野狹窄的弊端，并且對各種問題都進行了有效的解決。區域公共管理整體性治理加強了各政府間的密切聯系，并提供了面向區域的公共服務。區域公共管理的整體性治理有效的解決了各政府之間不合作的問題。

三、區域公共管理視域下的政府合作整體性治理路徑

1.構建區域性整體政府

公共服務機構為了更好的解決區域性公共問題，進行跨部門合作，組成聯合機構。整體政府可以有組織、有效率的對公共問題進行解決，區域政府可以實現區域的公共性管理。

2.構建整體性的治理模式

區域政府要有各行政區共同的上級領導建成，并賦予地方政府管理權，使政府雙方可以進行合作管理，如有不合作的政府，可以采取等級式治理模式，使其能夠進行合作。合作式治理模式可以使雙方進行協商討論對公共問題進行解決，對于較難的問題，可以通過網絡平臺進行商討并解決。

3.構建整體性治理能協調機制

篇（11）

一、知識型員工的界定

“知識型員工”這一概念是由世界著名管理大師彼得?德魯克于1959年在其著作《明天的里程碑》中最早提出,他將知識型員工的內涵界定為“那些掌握和運用符號和概念,利用知識或信息工作的人”,當時他指的是經理或執行經理。加拿大著名學者弗朗西斯?赫瑞比2000年在她的著作《管理知識員工》中指出:“簡而言之,知識型員工就是那些創造財富時用腦多于用手的人們。他們通過自己的創意、分析、判斷、綜合、設計給產品帶來附加值”。現在,被大家普遍接受的知識型員工的定義是:“本身具備較強的學習知識和創新知識的能力,并能充分利用現代科學技術知識提高工作效率的腦力勞動者”。

二、知識型員工的特點

(一)獨立性

一般來說,知識型員工更傾向于獨立自主,這種特性表現在工作場所、工作時間方面的靈活性以及組織氣氛的寬松性。知識型員工不僅不愿意受制于物,甚至無法忍受上司的遙控指揮,而更強調工作中的自我引導。

(二)創新性

知識型員工從事的不是簡單的重復性工作,而是在易變和不完全確定的系統中充分發揮個人的資質和靈感,創新是知識型員工最重要的特征。庫珀解釋說:“知識型員工之所以重要,并不是因為他們已經掌握了某些秘密知識,而是因為他們具有不斷創新有用知識的能力”。

(三)流動性

企業之間競爭突出表現在擁有技術的知識人才競爭,這一大環境為知識型員工的流動提供了宏觀需求。另一方面隨著全球化不斷深入,國界日益模糊,這為知識型員工的流動提供了可能,與其長期保持雇傭關系的可能性不斷降低。

(四)成就性

與一般員工相比,知識型員工更在意實現自身價值、熱衷于具有挑戰性的工作并強烈期望得到社會的承認與尊重,他們把攻克難關看作一種樂趣、一種體現自我價值的方式。

三、激勵知識型員工的方法與手段

(一)激勵知識型員工的方法

一是成就激勵。對知識型員工而言,工作更多的是為了獲得一種成就感而不是僅僅為了生存,成就激勵是員工激勵中一類非常重要的內容。

二是能力激勵。為了讓自己將來工作得更好,每個人都有發展自己能力的需求,可以通過培訓激勵和工作內容激勵滿足知識型員工這方面的需求。

三是環境激勵。單位保證員工公平性的規章、制度等都可以對員工產生激勵。辦公環境、辦公設備、環境衛生等都可以影響員工的工作情緒。

四是物質激勵。物質激勵的內容包括工資獎金和各種公共福利。獲得更多的物質利益是各類員工的共同愿望,它決定著員工基本需要的滿足情況。

(二)激勵知識型員工的手段

1.建立多層面的報酬體系。就報酬本身而言,多層次完全超出了薪資的范疇,包括獎金、股權、分紅、實物分配、福利待遇、信息分享、職權等多方面。管理者必須注意公平性,避免平均主義,讓工作與薪金掛鉤,使員工的貢獻收益與企業的發展前景緊密相連。

2.推行彈性工作制。由于知識型員工更具有自主性,他們不愿受制于一些刻板的工作形式,更喜歡獨自工作的自由和刺激,以及更具張力的工作安排。事實上,知識型員工主要從事思維性工作,固定的工作時間和工作場所可能會限制他們的創新能力。推行彈性工作制,在核心工作時間與工作地點之外,允許知識型員工調整自己的工作時間及地點,可以弱化個人需要和工作要求之間的矛盾。

3.安排富有挑戰性的工作。知識型員工并不滿足于被動地完成一般性事務,而更熱衷于具有挑戰性的工作。當知識型員工覺得現有工作已不再具有挑戰性時,管理者可以通過工作輪換等手段使工作富有挑戰性,由崗位輪換所帶來的新的工作內容可以減少知識型員工的枯燥感,使其保持工作的積極性和主動性。

4.雙重職業途徑激勵。在知識型員工當中,一部分人希望通過努力晉升為管理者;另一部分人卻只想在專業上獲得提升。組織應該采用雙重職業途徑的方法,來滿足不同價值觀員工的需求,必須使每個層次上的報酬都將是可比的。

5.鼓勵創新。創新本來就是冒險,如果不予鼓勵,則沒有人敢創新。企業應該允許失敗,要認為失敗并非丟臉的事,也允許一些模糊的空間,讓員工在一時說不清楚的情形下放手創新。企業還要創造一個學習型組織的環境,同時投資于基本設備,供個人及團隊學習,讓大家運用及交流,以產生強大的發酵作用。

四、有效管理知識型員工

(一)堅持以人為本,尊重“人性”

現代企業作為社會經濟生活中最具活力的領域和組織形式,往往被知識型員工視為展示自我、實現自身價值的最佳平臺。近年來,知識型人才流動頻繁,固然與薪酬高低、工作環境等因素有關,不可否認,相當部分人才是由于感到自身價值未得到真正實現而頻頻跳槽。

(二)充分授權,人盡其長

根據知識型員工從事創造性工作,注重獨立性、自主性的特點,企業一方面要根據任務要求進行充分的授權,允許員工自主選擇他們自己認為最好的工作方法;另一方面要為知識型員工獨立承擔的創造性工作提供所需的資金、物資及人力支持,保證其創新活動的順利進行。

(三)不拘一格,招賢納士

具有創造性潛能的優秀人才往往有著強烈的個性,或者說,優秀人才的創造性往往蘊含于其獨特鮮明的個性之中,這也是企業創新發展的源泉。正如Sun公司董事會主席和CEO斯考特?麥克尼里在回答人們關于怎樣招聘員工的問題時所說,要雇用聰明人為你工作。盡管這些聰明人可能留著大胡子,紋著各種各樣的紋身,戴著大太陽鏡,但他們創造的新的經營理念和計算概念,常常使人感到驚訝。正是這些聰明人,不僅為公司帶來源源不斷的偉大發明,吸引來更多的聰明人加入公司。應當正確認識創造性人才的個性特點,為其提供舒展乃至張揚個性的寬松環境,使他們在不拘一格的自由空間中展示和發揮其聰明才智與創造性潛能。

(四)通過薪酬戰略“通電”,通過培訓“充電”

近年來,很多發展迅速的企業均致力于設立更具激勵效果的薪酬體系。讓員工切實感到自己是企業的“主人”而非“過客”。企業制定合理的薪酬制度,從本質上承認勞動力、智力將成為資本存在于企業之中,使員工與企業成為實現共同遠景、共同參與、共同發展、共同分享“共同體”。此外,正如管理大師彼得?德魯克所說,員工的培訓與教育是使員工不斷成長的動力與源泉,這不僅是吸引和留住一流知識型人才的前提,也是人力資本不斷增值的重要基礎。

五、激勵知識型員工的持續有效性

無論什么樣的激勵方法和手段都有時間和空間的限制,任何激勵手段的效果都會邊際遞減,激勵手段需要隨著員工需求的發展變化,應從不同層面建立組織的激勵系統(圖1)。

(一)建立組織層面的激勵

建立績效管理系統;表彰和獎勵優秀員工;樹立工作標桿;允許員工持股;完善后備干部計劃;健全晉升系統;設置工作多樣化。

(二)團隊層面的激勵

建立參照系,設立團隊目標;形成團隊自我激勵文化;注重授權和支持;注重參與和頭腦風暴;建立團隊家庭;分擔失敗和恥辱。

(三)人際層面的激勵

鼓勵表現差的員工,在他們把事情做對時,加以贊賞;在適當的時候,盡快向員工致謝而不附帶任何條件;不應只注重成果,同時要為員工的任何工作進展給以鼓勵;告訴員工他們的工作非常出色,并及時、盡量宣傳你的員工的成就;發現員工的表現有所改善,立刻給予贊賞;肯定團隊個別人員的卓越表現,鄭重表示感謝;表彰協同工作的行為;理解產生工作錯誤的必然性。

(四)不斷分析知識員工的需求,變換激勵手段

要一直有效激勵員工,需不斷分析知識型員工的需求,變換激勵手段,建立持續激勵系統(圖2)。

在知識經濟時代,企業要生存與發展,是否擁有知識型人才非常重要。通過對知識型員工的激勵,最大限度地發揮他們的潛能,為企業所用,應注重以下幾點:

第一,在激勵重點上,應采用員工的成長以及物質激勵相結合的綜合激勵模式。

第二,在激勵的方法上,強調個人激勵、團隊激勵和組織激勵的有機結合。

第三,在激勵時間效應上,要把短期激勵和長期激勵結合起來,強調激勵手段對員工的長期正效應。

參考文獻

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